2009年07月20日10:01  來源：《瞭望新聞周刊》

    信息公開是對政府轉型的重大考驗，當前須從考核不硬、利益難舍、懶政作祟三大癥結入手，實現政府信息公開的新突破

　　國務院《政府信息公開條例》2008年5月1日出臺，這是我國歷史上第一部有關政府信息公開的全國性法規。條例實施一年多來，各地各級政府在依法履職中，主動公開大量信息并受理眾多群眾申請。在處理多起突發性事件和重大事件時，不少部門和地方政府正越來越從容有度、開放透明。

　　不過，接受《瞭望》新聞周刊采訪的群眾、專家和基層干部認為，總體來看，一年“初考”并不夠理想，在許多方面，政府主動公開信息是“公開的群眾不關心，群眾關心的不公開”，公民申請信息公開則處于“政府半推半就、群眾半信半疑”狀態。

　　受訪的多位人士認為，信息公開是對政府轉型的重大考驗，當前需要從考核不硬、利益難舍、懶政作祟三大癥結入手，實現政府信息公開的新突破。

　　公開的群眾不關心，群眾關心的不公開

　　《政府信息公開條例》的主要起草人、中國社科院教授周漢華告訴本刊記者，自去年5月1日《政府信息公開條例》實施以來，條例在全國各地的實施參差不齊，整體來講并不理想。

　　華東政法大學副教授鄒榮分析說，條例規定政府有主動公開信息的義務，目前雖然各地各級政府也在“按部就班”編制公開指南和公開目錄，但最突出的問題是“公開的群眾不關心，群眾關心的不公開”。“你到任何一個政府部門網站去看，大量的都是文件、會議、規范，這些當然應當公開，但絕不是公開的主要內容。最應公開的是各類公共信息，如安全、衛生、傳染病以及政府履職、經濟景氣狀況、就業信息等”，他這樣告訴本刊記者。

　　有同感的中山大學法學院教授劉恒認為，當前政府信息公開最主要、最有效的手段是通過政府網站公開，“但我發現，在企業、學校、政府等各類網站中，政府網站卻往往更新緩慢、信息量少，有用信息更少，這充分反映了政府部門的過于謹慎和觀念滯后。”

　　上海市民林鳴十分關心政府信息公開。接受采訪時，他說：“現在政府主動公開的信息太少，且過于陳舊。在很多政府網站上掛著的信息，很多是老百姓不想看、不需要的。而關鍵信息、重要信息太少，比如政府采購、公共財政資金、土地出讓、社會保障方面的詳細數字，都是應公布而沒有公布的。”

　　河南省一位縣長對本刊記者坦言，工作中遇到的最大問題是主動公開不充分，公開內容、程度、與服務的對象結合上都存在問題。“雖然說‘公開為原則’，但有的部門還是底氣不足，把握不準，習慣讓保密部門審查一下。但問題是，很多業務問題專業性很強，保密部門自己也弄不清楚。例如，城市拆遷涉及的環節非常多，該什么時間公布什么內容，只有建設部門自己心里知道。結果就是業務部門和保密部門推來推去，公開的及時性、充分性大打折扣。”

　　安徽省一位縣長說，雖然縣里按照條例規定編制了公開目錄，也在網站上例行公布了干部任職、工作會議等信息，但還是存在信息公開不充分的問題。“例如，每年的征兵工作，老百姓很關心今年招什么兵種、去什么地方，按照慣例理解這是應保密的，但群眾不滿意。他們說‘我兒子去當海軍還是空軍，去海南島還是黑龍江，還不能讓我知道？’”，這位縣長認為，過于籠統保密規定束縛了信息公開的手腳。

    民間“申請熱”政府“冷面孔” 

　　按照《政府信息公開條例》規定，除政府主動公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向政府部門申請獲取信息。

　　“申請信息公開是對政府主動公開信息的補充，然而在政府主動公開不夠理想的情況下，申請公開也存在很大問題”，華東政法大學副教授鄒榮對本刊記者說，“一些政府部門以各種理由推諉搪塞，如‘保密需要’、‘不屬于政府信息’、‘信息不存在’等。如此一來，容易導致群眾對政府的誠意產生懷疑，形成‘政府半推半就、群眾半信半疑’的局面。”

　　而且，與民間近一年來掀起的“申請熱”相比，一些政府部門的表現卻是冷漠推諉、敷衍塞責。

　　上海律師嚴義明申請安徽省環保局公布重點排污企業名單的一波三折經歷，就很能說明這一點。2008年5月4日，是條例實施后的第一個工作日。早上8點，嚴義明來到安徽省環保局門口，要求公開重點排污企業名單。然而，安徽省環保局卻給了他一個國家重點督辦污染企業名單。嚴義明發函詢問，再次要求公開排污企業名單。對此，安徽省環保局不予回復。

　　無奈之下，2008年7月，嚴義明到北京找環境保護部。他按照《信息公開條例》和《環境信息公開辦法》，要求生態環境部依法對安徽省環保局沒有公開的行為進行監督。生態環境部在一周之內答復嚴義明，已將有關意見批到安徽省環保局。但安徽環保局還是沒有回復。9月，嚴義明再上北京，向生態環境部和監察部舉報，要求按照監察法對安徽省環保局進行監察。

　　10月，嚴義明二度來到合肥，去了安徽省環保局。他向環保局提出：“如果不盡早回復，還會向安徽省政府、人大舉報，要求省政府按照條例對環保局不依法披露的情況，在年度考核時予以充分考慮；要求省人大對環保局不依法公開的情況，在審議政府工作報告時充分考慮。”直到12月22日，安徽省環保局終于公開132家重點排污企業的名單。

　　再如，2008年5月，北京大學法學院王錫鋅、沈巋和陳端洪三位教授，就首都機場高速公路收費問題，向北京市發改委、北京市交通委、首都高速公路發展有限公司提出了信息公開申請。

　　沈巋對本刊記者說：“發改委和交通委給了我們相關的信息，雖然不是特別完全，但足以讓我們判斷合理回報的金額。因為總投入是11.65億，回報已近18.4億，說明不應再收費。但當我們向首都高速公司提交申請信息時，他們拒絕透露信息，理由是他們不是行政機關。事實上，條例明確規定，與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位，其信息公開參照條例執行。”

　　類似的例子不勝枚舉。例如，2008年5月12日，法律學者郝勁松即根據條例向國家林業和草原局遞交申請，要求公開“華南虎照”事件的相關信息；2008年11月，沈陽市市民、律師溫洪祥向市財政局等部門提出申請，要求沈陽市60個政府部門和各區縣（市）政府公開辦公費、招待費、差旅費、單位事業性經營收入等財務賬目，以及政府各部門年度財務審計結果，等等。

　　“很多部門是推一推動一動，只能像擠牙膏似的逼著有關部門認真起來，很不情愿地公布一點東西”，評價政府部門對群眾申請信息公開的答復時，嚴義明這樣說。除環境保護之外，他還曾就手足口病、三鹿問題奶粉事件、4萬億投資走向、財政預決算等事項屢次申請過政府信息公開，“現在最大的問題是有法不依、執法不嚴，有了條例不嚴肅執行。”

    三大癥結梗阻信息公開

　　多位受訪專家認為，條例得不到有效實施有很多原因，但觀念上的原因居首。目前我國各級行政機關只適應傳統的管理方式，對于《政府信息公開條例》“以公開為原則，不公開為例外”的精神仍有所抗拒，往往只愿向群眾提供粗淺的信息。他們表示，要突破當前條例實施存在的困難，就要從破除考核不硬、利益難舍、懶政作祟“三大癥結”入手。

　　關于考核不硬的問題，周漢華分析說，目前我國還沒有進入向信息公開成熟國家那樣自我實施的軌道，就得靠考核硬指標這樣的行政推動。他建議，應該利用條例實施一周年的機會，搞一次全國性的監督檢查。可以考慮由國務院辦公廳實施大規模檢查，實施獎懲制度，做得好的要獎勵表揚，不好的要批評。“政府信息公開是科學發展的重要內容，理應在各級政府考核中占據相當位置。如果考核干部、考察政績還是GDP掛帥，就不會有人真正重視依法行政建設，不會重視政府信息公開。”

　　在談到既得利益問題時，鄒榮認為，當前信息公開一碰到城市動拆遷、財政預決算這樣的“敏感地帶”就馬上“卡殼”，就在于一些地方政府部門有不少“說不出口”的事情。目前社會上有人提出要公開政府自身財政支出，特別是有多少錢是用來發工資、出國考察、公款吃喝，政府的回應也十分消極。“消極態度的背后，是公車購置費、公款招待費、征地拆遷費等所謂‘不宜公開’的既得利益。政府信息公開應該在公權力大、公益性強、公眾關注度高的‘三公部門’著重推進，讓陽光照到權力運作、利益得失的每個角落里”，鄒榮這樣說。

　　受訪專家還指出，懶政思維也是導致信息公開不理想的重要原因。浙江省一位縣長對本刊記者坦言：“現在政府信息公開工作處于起步階段，大家的主動性還不高，主動公開的意識不強。縣政府直屬部門和下級鄉鎮的思路是‘穩字當頭’。上級發文件了，把公開目錄給你了，辦公室領導再簽個字，這些東西公開沒問題。要讓他們自己把握是否公開，就變成了‘能不公開就不公開’，多一事不如少一事。”

　　 歡迎“好事者”打開“玻璃門”

　　受訪的多位官員和專家學者表示，當前信息公開出現的“倒逼現象”，主要還是政府自身工作存在不足。只要在法律許可范圍內，政府對申請信息公開的社會人士應保持善意，并且通過他們的“鯰魚效應”，調動群眾積極有序參與，推動信息公開工作進一步深入。

　　鄒榮認為，“申請公開的社會人士易被戴上‘多管閑事’、‘好鉆牛角尖’、‘好出風頭’的帽子，但事實上正是這些‘好事者’點燃了政府信息公開的第一把火，觸動了那些對信息公開神經麻木的人。這些‘公益申請’的發起人懂得運用法律、尊重程序，這本身就是進步。他們的舉動客觀上促進了透明政府建設，值得肯定。要看到，正是一些政府部門公開信息不積極，才走到了被公民‘倒逼’的地步。”

　　比如，2008年5月1日，戶籍在湖北黃岡市黃州區的北京律師徐建國，因購買摩托車需要了解政策，向黃州區交通局申請告知該局機關機構設置、摩托車養路費征收標準、辦理程序等。徐建國告訴本刊記者，“黃州區交通局在5月3日就簽收了申請書信函，卻遲遲沒有答復，超過條例規定的最長30個工作日法定期限。”

　　當年6月2日，徐建國向黃州區法院提起行政訴訟。10月，法院一審判定黃州區交通局敗訴。對此，黃岡市有關領導當即要求市政府迅速采取積極應對措施，以此案為鑒開展自查，全力做好政府信息公開工作。

　　上海市政府法制辦行政法制研究所所長劉平認為，“對于積極申請公開的社會人士，只要是在其權利范圍之內行事，都是可以理解的。有這么一些人執著地盯著政府的信息，是一件好事。這些人是‘鯰魚’，雖然受理、復議的工作量會上去一點，但政府部門不要嫌麻煩。客觀地說，一個社會不可能產生很多‘鯰魚’，有這么幾條正好。一些‘申請大戶’并不是盲目胡鬧，他們的認真態度值得贊賞，提的一些意見建議都很到位。根據我們和國外同事交流的經驗，這樣的人在每個國家都會有，國外的政府部門基本還是能夠與他們保持柔性、良性互動。”

　　“老百姓不給政府壓力，政府也就沒有動力。上海自2004年開始實行政府信息公開的地方規章。通過一些信息公開的案例，老百姓糾正了政府一些原來不太規范的行為。正是因為老百姓監督政府的意識較強，才促進了政府部門意識的較大轉變。通過老百姓的‘倒逼’，政府部門從原來考慮為什么公開，轉變成了為什么不公開，這是最大的收獲”，劉平這樣告訴本刊記者。　（記者：程義峰 秦亞洲 陳冀 楊金志）