陳廷榔 黃冀軍 2007-03-05

    “十五”以來，我國經濟快速增長，在資源消耗和污染物產生量大幅度增加的情況下，在黨中央、國務院的高度重視和正確領導下，社會各界不懈努力，我國環境保護事業取得積極進展，在開創生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路上邁出了堅實步伐。

　　來自環保部門的統計數據顯示，“十五”以來，我國環境污染和生態破壞加劇的趨勢減緩，重點流域、區域環境治理穩步推進，部分流域、區域污染治理取得初步成效；全國環境質量基本穩定，部分城市和地區環境質量有所改善；多數主要污染物排放總量得到控制，工業產品的污染排放強度有所下降；生態保護和治理得到加強。

　　在環境保護起點低、壓力大、困難多的情況下，作為一個人均GDP不到2000美元的發展中國家，取得這些成績著實不易。

　　黨中央、國務院把環境保護擺在更加重要的戰略位置，出臺了一系列政策措施，促進環境與經濟協調發展

　　“十五”以來，我國GDP以年均9.5％的速度增長，經濟總量從2001年的近11萬億元，增長到2006年的20多萬億元，人均GDP從不到800美元增長到1700多美元，經濟發展成就舉世矚目。

　　驚人的增長背后是嚴峻的環境現實。由于粗放型經濟增長方式轉變緩慢，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國集中出現，環境問題成為制約經濟可持續發展的“瓶頸”和影響社會和諧的突出因素。

　　經濟建設絕不能以破壞人類生存的環境為代價，不能把環境保護同經濟建設對立起來或割裂開來；要把環境保護擺在同發展生產力同樣重要的位置，下大決心、花大力氣抓好這項工作；發展不僅要看經濟指標，還要看人文指標、資源指標和環境指標……黨中央、國務院把環境保護作為經濟結構調整的重要組成部分，作為國民經濟和社會發展的主要奮斗目標之一，以堅定的意志、堅強的決心推動環境保護向前發展。

　　以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領導集體，更是把環境保護作為全面建成小康社會、構建社會主義和諧社會的重大歷史任務，擺在十分突出的戰略位置。2002年，黨的十六大把實施可持續發展戰略，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調寫入了黨領導人民建設中國特色社會主義必須堅持的基本經驗。2003年，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上強調，環保工作要著眼于人民喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣和吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活，集中力量先行解決危害人民群眾健康的突出問題。2005年5月，溫家寶總理兩次主持召開國務院常務會議，聽取并審議了《“十一五”環保工作思路匯報》；同年6月，胡錦濤總書記主持中央政治局常委會，專門聽取環保工作匯報。環境保護進入了黨中央、國務院的重要議事日程。

　　2005年12月，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，強調經濟社會必須與環境保護相協調，要求把環境保護擺上更加重要的戰略位置。《決定》的發布展示了黨中央、國務院改善環境質量、實現科學發展的堅定決心。2006年4月，第六次全國環境保護大會召開，中央領導同志指出，做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現“三個轉變”。“三個轉變”的核心就是調整經濟與環境的關系，解決了我國人均GDP仍處于1700美元階段的環境與發展重大關系問題，并促使經濟發展與環境保護的拐點提前到來。

　　全國環境質量基本穩定，部分城市和地區環境質量有所改善

　　“十五”以來，在城市經濟持續高速增長的情況下，城市環境保護工作受到了多數城市政府的重視，以人為本，打造宜居城市成為不少城市政府的執政目標，環保投入進一步增加，城市環境基礎設施建設水平進一步提高，城市綜合防治污染的能力進一步增強。全國城市環境質量總體上有所改善，部分城市的空氣質量明顯改善。“十五”期間，國家環保重點城市從原來的47個增加到113個，全國環保重點城市空氣質量基本保持穩定并呈好轉趨勢。

　　作為老工業基地、重污染城市，沈陽市把環保作為轉變發展模式的切入點，以創模為抓手，告別“煙囪經濟”，沈陽市目前已進入全國綜合實力百強城市前10名行列，全市實現地區生產總值近1900億元，比創模之前的2000年增長64.2％，同時工業污染物排放總量下降了21.43％。廣州、成都、天津等一些特大型城市以巨大的魄力、堅定的信心和最大的決心，克服重重困難，創造了被認為不可能的環保業績，把中國城市的發展推進到了一個協調發展的新階段。

　　全國環保模范城市(區)已從2000年的18個上升到目前的60多個，還有100多個城市(區)正在創建。“藍天、碧水、綠地、寧靜、和諧”成為模范城市環境的重要標志，良好環境成為提升和撬動城市大發展的支點，這些城市已經成為我國環境與經濟協調發展的第一方陣。

　　生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路還在更大的范圍內探索。海南、吉林、黑龍江、浙江等13個省市開展了生態省建設，全國有150多個市(縣、區)開展了生態市(縣、區)創建工作，江蘇省張家港市等6個市(縣、區)被命名為首批國家生態市(市、區)。生態理念融入了區域發展的新規劃，生態理念也拓寬了區域發展的新思路。

　　模范城市、生態示范區、生態省、生態市等創建工作的逐步開展，也讓環保工作由環保局局長抓變為省長抓、市長抓，環保工作走進了區域發展宏觀決策范疇。

　　2004年6月，國家環保總局與國家統計局聯合啟動了綠色GDP研究工作，并在全國10個試點省市進行了綠色國民經濟核算與環境污染損失調查。GDP計算方式發生變化，政績考核增加環保內容，地方領導干部政績觀的轉變有了更大的推動力量。

　　重點流域區域污染防治穩步推進，環境污染和生態破壞加劇的趨勢減緩

　　污染治理是環保工作的重中之重，是改善環境質量的必由之路。

　　“十五”以來，從國家到地方把解決制約經濟健康發展、危害人民群眾健康的環境問題作為重點，集中人力、物力、財力，開展了大規模的污染治理。全國大部分省、自治區、直轄市的環保投入都在1％以上，有的超出了1.5％以上。如江蘇省財政2006年對環境保護計劃投入各類財政性資金14.58億元，較上年增長59％。“十五”期間，廣東省環保投入達近2000億元，居全國各省、市、區首位，且環保投入占GDP的比重連續4年達到2.5％以上。2006年，環境保護支出科目首次被正式納入國家財政預算。

　　“十五”以來，政府社會管理和公共服務職能得到強化，環境保護列入各級政府的重要議事日程。抓重點、抓熱點、抓人民群眾關心的環境問題，環保治理工程成了各地方黨委政府為民辦實事、辦好事的德政工程、民心工程。全國新建成城市污水處理廠283座，新增污水處理能力近1200萬噸/日，城鎮污水處理率由2005年的52％提高到2006年的56％以上。

　　“十五”以來，中央政府把33211、南水北調、三峽庫區作為污染治理重點，取得了明顯成效。2006年，全國113個重點城市空氣質量中，一些城市藍天數量明顯增加；主要江河水質與上年持平，其中長江干流和三峽庫區水質為優，珠江干、支流水質優良。

　　在“三河三湖”流域污染治理中，中央落實了配套資金，制定了污染防治計劃，安排了一大批治理項目。到2005年底，已經完成了1378個治理項目，建成和在建的污水處理廠416個；流域內5000多家重點污染企業80％以上達標排放。流域水污染物大幅度削減，水環境惡化趨勢基本得到控制。

　　2005年，二氧化硫控制區內二氧化硫年均濃度在下降，達標城市比例上升；酸雨控制區內二氧化硫年均濃度超過國家三級標準的城市比例在下降。北京市連續實施大氣污染控制措施，大氣環境質量二級和好于二級的天數由1998年的100天增加到2006年的241天。與2005年增幅相比，2006年二氧化硫和化學需氧量排放量分別回落了11.3和4.4個百分點。

　　在重點流域、區域污染治理穩步推進的同時，一些地區的生態環境開始得到改善。開展國家級生態功能保護建設試點；初步形成類型比較齊全、布局比較合理、功能比較健全的全國自然保護區網絡；生態環境監察試點在全國107個地區展開，流域開發和跨區域建設項目的生態環境影響評價得到強化。“十五”以來，一系列生態保護舉措發揮效用，部分地區生態惡化趨勢得到一定程度的遏制。

　　環評成為保障科學發展“利劍”，執法著力保障人民群眾健康

　　從末端治理向源頭和全過程控制轉變，從濃度控制向總量和濃度控制相結合轉變，從點源治理向流域和區域綜合治理轉變，從簡單的企業治理向調整產業結構、清潔生產和發展循環經濟轉變。“十五”以來，中國工業污染防治戰略的一個個變化折射出環保工作在經濟社會發展全局的地位與作用的重大調整。

　　2002年，《環境影響評價法》出臺，規劃環評浮出水面，環境保護納入經濟社會發展綜合決策有了法律制度保障。嚴格的環評制度抑制了部分行業盲目擴張的趨勢，環境影響評價的宏觀經濟管理“調節器”、防止環境污染和生態破壞“控制閘”、預警宏觀經濟發展趨勢“晴雨表”的作用日益彰顯。

　　“環保風暴”風力愈疾，指向愈明。2005年1月18日，國家環保總局公開叫停30個違法建設項目，總投資額達1179.4億元，掀起首輪“環保風暴”。2005年～2006年，國家環保總局分3批查處22個違反“三同時”制度的建設項目，總投資超過600億元。2007年1月，國家環保總局通報82個違反環評和“三同時”制度的違規建設項目，總投資達1123億元，并首次啟動了“區域限批”措施，對4個行政區域、4個電力集團的建設項目實行停批、限批。

　　充分運用環評武器，遏制高投入、高消耗、高污染產業的發展勢頭，參與宏觀調控，促進經濟又好又快發展，環評“殺手锏”成為保障科學發展的“利劍”。2006年，國家環保總局經過嚴格審查，對受理的163件環評報告書(表)做出不予批準或緩批的決定，是2005年45件的3.6倍，投資額達7746億元。

　　2003年～2006年，國家環保總局等7部門持續開展了覆蓋全國、聲勢浩大的整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，檢查企業208萬家(次)，依法查處環境違法企業10.3萬家(次)，取締關閉違法排污企業1.9萬多家，1000多名責任人受到黨紀、政紀處分。

　　專項行動的逐步深入，切實解決了一批群眾反映強烈的環境問題，推動了基層政府科學發展觀的落實和正確政績觀的樹立，促進了產業結構調整，區域環境污染得到初步遏制。

　　為了推動環保責任制的落實，國家環保總局和監察部2006年2月發布了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，強化國家各級行政機關和相關企業的環境責任。同年11月，兩部委首次將弄虛作假欺騙國家督察組的地方政府官員列入掛牌督辦案件，使環境責任追究到部門、到個人，極大地震懾了環境保護違法違紀者。

　　針對現階段環境執法遭遇的困難，“十五”以來，“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監察體制開始進入實施階段，2006年，華東、華南、西北、西南和東北五大督查中心設立，貫徹環境保護國家意志的“鏈條”得以加固。

　　公眾參與以環評領域為先導，進入“快步走”階段

　　公眾參與是環境保護最有力的支持之一，是解決中國環境問題的重要途徑。“十五”以來，從環境立法到環境保護實踐，公眾參與環境保護經歷了諸多的“第一次”，以環境影響評價領域為先導，進入到“快步走”階段。

　　2002年《環境影響評價法》出臺，對公眾參與環評做出制度性規定。2005年4月13日，國家環保總局舉行《環境影響評價法》實施以來的首次公眾聽證會，各界代表就社會廣泛關注的圓明園環境整治工程的環境影響各抒己見。這場聽證會，成為公眾參與環境保護的一次檢閱。

　　2006年3月，國家環保總局頒布中國環保領域第一部公眾參與的規范性文件——《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，將圓明園環境影響聽證會的經驗制度化。

　　聽取民意，吸納民智，公眾參與不僅大幅度提高了公眾的環境意識，也有效地提高了政府決策的質量和公信度，向環境決策科學化邁進。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》實施以來，一批項目因公眾參與信息公開不充分、公眾參與范圍不全面、缺乏必要的信息反饋等原因被拒批。

　　公眾參與環境立法也呈現多種形式。2004年9月，國家環保總局召開首次環境行政許可立法聽證會，北京、上海等不少地方環境立法網上征求公眾意見，公眾參與環境保護的范圍與程度逐步擴大。

　　公眾參與從小處入手，從身邊做起。創建綠色社區、綠色學校、綠色家庭，將公眾參與滲透進社會生活的每一個細胞中，綠色生活逐漸成為人們的生活理念與行為準則。

　　貫徹落實科學發展觀，堅持預防為主、綜合治理，全面推進重點突破，著力解決危害人民群眾健康和可持續發展的突出環境問題。堅持創新體制機制，依靠科技進步，強化環境法治，發揮社會各方面的積極性，建立環境保護最廣泛的統一戰線。

　　環境保護為經濟和社會健康發展做出了貢獻，為新世紀可持續發展戰略奠定了良好基礎。環境保護也在努力向上爬坡，一步一個臺階，一年一個變化。