加快推進歷史性轉變 努力開創環境保護工作新局面

——在2006年全國環保廳局長會議上的講話

國家環保總局局長 周生賢  2006-04-21

 
同志們:
　　黨中央、國務院歷來高度重視環境保護。胡錦濤總書記在參加今年義務植樹活動時強調:“要從全面落實科學發展觀的高度，持之以恒地抓好生態環境保護和建設工作，著力解決生態環境保護和建設方面存在的突出問題，切實為人民群眾創造良好的生產生活環境。要通過全社會長期不懈的努力，使我們的祖國天更藍、地更綠、水更清、空氣更潔凈，人與自然的關系更和諧。”胡錦濤總書記的講話高瞻遠矚，從中華民族長遠發展的高度出發，為環境保護事業發展指明了奮斗方向。溫家寶總理在第六次全國環保大會上的重要講話，全面分析了環境保護面臨的形勢，深刻闡述了加強環境保護的重大意義，強調做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現“三個轉變”，明確了“十一五”環境保護的指導思想和目標，部署了今后一個時期的環保工作。曾培炎副總理在總結講話中，對貫徹落實第六次全國環保大會精神和國務院《決定》，從編制規劃、強化措施、完善機制、嚴格執法、加強領導等方面，作出了明確指示。

　　第六次全國環保大會剛剛結束，我們緊接著召開全國環保廳局長會議，主要是研究如何更快更好地貫徹落實第六次全國環保大會精神和《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》；在認真總結松花江重大水環境污染事件經驗教訓的基礎上，統一思想，明確當前和今后一個時期環保工作的總體思路；總結2005年全國環保工作，部署2006年工作。下面，我講四點意見。

　　　一、2005年環保工作2005年是我國環保史上不平凡的一年。黨中央、國務院進一步加強對環保工作的領導，為解決環境問題、促進環保事業發展作出了一系列重大決策。胡錦濤總書記主持中央政治局常委會專題研究環保工作；溫家寶總理兩次主持國務院常務會議，審議“十一五”環保工作思路；國務院發布了關于加強環境保護的決定，確定今后一個時期，特別是“十一五”環保目標、任務和措施；吳官正同志到總局專題調研并發表重要講話；曾培炎同志為總局黨組中心學習組上黨課；華建敏同志到總局現場辦公。充分體現了黨中央、國務院對環境保護的高度重視。

　　一年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在各地各部門的大力支持下，經過各級環保部門的共同努力，環保工作取得積極進展。一是重點流域區域城市海域污染防治工作進一步加強，污染治理工程建設進度加快。二是深入開展了整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動。查處環境違法案件近3萬件，取締關閉污染企業2600多家，處理責任人300多人。重點整治了晉陜蒙寧交界地區能源“黑三角”污染、湘黔渝交界地區“錳三角”污染。三是開展了建設項目環評和“三同時”制度執行情況大檢查。對全國5.5萬個在建和擬建項目進行了全面清查，查出不符合環保要求的建設項目1190項。叫停了30項違法開工的大型建設項目；為處理圓明園防滲工程違反環評法問題舉行了首次聽證會。四是開展了全國環境安全大檢查。共出動環境執法人員11.2萬人次，檢查企業4.3萬多家，查出環境安全問題和隱患2萬多處。五是開展了國家環境保護“十一五”規劃編制工作，完成了全國生態功能區劃，編制了《全國重點生態功能保護區建設規劃》。六是開展了生態省建設，創建了一批環保模范城市、生態示范區、環境優美鄉鎮。七是妥善解決了核電設施重大質量問題，保障了核與輻射環境安全。

　　2005年，全國環保系統經歷了一次特殊考驗。11月13日發生的松花江重大水環境污染事件，給沿岸人民群眾生產生活帶來嚴重影響。在黨中央、國務院直接領導下，國務院有關部門、兩省政府和駐軍、武警部隊共同配合，積極開展污染防控工作。總局機關、直屬單位以及11個省市環保部門的300多名干部和專家，在40多個日日夜夜中，冒嚴寒、踏冰雪，戰斗在松花江污染防控第一線。我們與有關地方和部門聯合行動，及時監測和預測污染遷移變化情況；我們坦誠相見，增信釋疑，與俄方專家積極協作，聯合開展水質監測，及時向國際社會發布信息，主動加強與有關國際組織的交流，展示了我負責任的大國形象；我們指導沿江各地嚴格控制污染物排放，重點保護好飲用水源地，制定并實施科學的用水方案。經過扎實有效的工作，確保了松花江沿岸居民的飲用水安全，實現了溫家寶總理“絕不讓一個人喝不上水，也絕不讓一個人喝上污水”的諄諄囑托；在生態環境影響評估的基礎上，印發了“告別污染，快樂過年”宣傳年畫，以通俗易懂的“安民告示”，讓沿岸群眾消除了顧慮，過了一個安全祥和的春節。2006年3月29日，國務院常務會議審議并原則通過《松花江流域水污染防治規劃》，“十一五”松花江流域水污染防治工作即將全面展開。

　　這一事件的妥善處置，充分顯示了以胡錦濤同志為總書記的黨中央駕馭國內外復雜形勢的能力，體現了社會主義集中力量辦大事的優越性。水利、農業、建設、科技、外交、宣傳等部門與環保部門密切配合，地方和中央步調一致，為成功應對突發環境事件創造了先決條件。通過宣傳中央決策，正確把握輿論導向，避免了社會震動，堅定了群眾對政府處理危機的信心。在規模空前的環保工作者大集結中，展示了“忠于職守、造福人民，科學嚴謹、求實創新，不畏艱難、無私奉獻，團結協作、眾志成城”的中國環保精神。松花江水污染防控工作積累的經驗，是有效應對突發環境事件的一筆寶貴財富。

　　前車之覆，后車之鑒；不知戒，后必有。松花江水污染事件是一面鏡子，其教訓是深刻的。為避免重蹈覆轍，我們必須痛定思痛，深刻汲取教訓。

　　第一，要堅持污染防治這個重點不動搖。我國工業化、城市化正處于快速發展階段，環境污染的壓力持續加大，突發環境事件頻發，群體性環境事件呈上升趨勢。保障人民群眾身體健康，有效防范和及時應對突發環境事件是環保工作的重要職責。因此，必須重點抓好污染防治，有效防范和及時應對工業污染事故，確保環境安全。

　　第二，要嚴格履行執法監督基本職責不削弱。執法監督是法律賦予環保部門的神圣職責，是黨和人民的重托。我國的環境法律法規雖然不少，但是難以適應形勢發展和實際工作需要，難以有效約束環境違法行為，加上地方保護主義的干擾，落實執法監督職責的困難很大。這就更需要我們把主要精力放在加強執法監督上，以更大的決心、下更大的力氣破解執法難題，依法強化管理，切實提高執法監督水平。

　　第三，要抓緊環境保護能力建設不放松。工作任務與工作能力必須相互匹配，否則，再好的愿望也會化為烏有；如果環境監測跟不上，就無法準確判斷環境形勢，工作方向就難免出現偏差，有限的環保資源就難以用在刀刃上；預警監測嚴重滯后，就可能喪失控制突發事件的最好時機；應急方案不落實，事故來了就難免手忙腳亂，應對起來就會無的放矢；污染隱患在哪里都搞不清楚，防范和應對突發環境事件必然疲于奔命，防控工作只能窮于應付；基層能力跟不上，環境管理的大廈就不穩固，環境執法監督就失去了根基。因此，越是任務繁重，越要加強能力建設。

　　第四，要狠抓機關作風不懈怠。政治路線確定之后，干部就是決定因素。環保工作肩負著保障群眾健康、促進科學發展、維護社會穩定的重任，如果環保隊伍思想不過硬、作風不踏實、業務不精通，工作就會浮在面上，任務就落實不了。“沒有規矩無以成方圓”。完成工作任務必須有好的制度作保障。華而不實的制度只能掛在墻上，碰到重大問題就會不攻自破。有了制度關鍵在落實，只有把制度落到實處，工作起來才能政令暢通，應對難題才能泰然自若，在大風大浪面前才能經得起考驗，才能不辜負人民的厚望和國家的重托。

　　馬克思主義認識論告訴我們，只有實踐了的東西，才能深刻認識它、熟練掌握它、有效利用它。正是汲取了松花江水污染事件的經驗教訓，在之后發生的廣東北江鎘污染等8起重大突發環境事件中，我們周密部署、科學指揮，有效抑制了污染擴散，及時控制了事態發展。

　　二、加快推進歷史性轉變溫家寶總理強調:做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現三個轉變:一是從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在保護環境中求發展。二是從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，做到不欠新賬，多還舊賬，改變先污染后治理、邊治理邊破壞的狀況。三是從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，自覺遵循經濟規律和自然規律，提高環境保護工作水平。

　　溫家寶總理強調的“三個轉變”，突出了“并重”、“同步”、“綜合”，這是針對環境保護已成為經濟社會發展中的一個薄弱環節，作出的重大戰略判斷。溫家寶總理在分析“十五”環境保護指標沒有完成時指出，一些地方重經濟發展、輕環境保護，甚至不惜以犧牲環境為代價換取經濟增長；在加快發展的過程中付出了比較大的環境代價。總理強調，靠過量消耗資源和犧牲環境維持經濟增長是不可持續的。不加快調整產業結構，不轉變經濟增長方式，環境污染的問題就難以從根本上解決。曾副總理要求我們尤其要深化對經濟發展與環境保護關系的認識，在工業化、城鎮化的進程中，我們不能再走一些國家走過的先污染后治理的老路，也不能允許邊治理邊破壞的狀況繼續下去。必須加快實現從粗放型增長向集約型增長的轉變，擯棄以犧牲環境換取經濟增長的做法，堅持以保護環境優化經濟增長，促進環境與發展相協調。

　　從溫家寶總理和曾培炎副總理語重心長的諄諄教誨中，我們不難看出，環境保護滯后于經濟發展的實質在于以犧牲環境換取經濟增長。因此，第一個轉變:從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，就是要從指導思想上把環境保護擺上更加突出的戰略位置，把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段，在提高經濟發展的質量和效益中減少污染。第二個轉變:從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，就是要改變被動、事后、補救、消極環保的狀況，形成主動、事前、預防、積極環保的格局。第三個轉變:從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，就是要適應新形勢，加快體制機制創新，用改革的辦法解決發展中的環境問題。

　　從“三個轉變”的關系來看，輕環境保護重經濟增長，環境與經濟的關系必然是以犧牲環境換取經濟增長，環保工作必然處于被動、事后、補救、消極的狀態，環境保護必然滯后于經濟發展；只有保護環境與經濟增長并重，環境保護才能成為優化經濟增長的手段，環保工作才能形成主動、事前、預防、積極的格局，環境保護與經濟發展才能實現同步。環境保護主要借助于行政手段，環境管理的力量就會相對較弱，以環境換取經濟增長的狀況就難以改變，環境保護必然滯后于經濟發展。綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法保護環境，環境管理的力量必然得到壯大，保護環境優化經濟增長的局面才能形成，環境保護和經濟發展同步推進才能真正得以實現。“三個轉變”相互依存、相互促進、相得益彰，共同構成戰略性、方向性、歷史性的轉變。實現歷史性轉變，必須堅決摒棄以犧牲環境換取經濟增長的做法，堅持走以保護環境優化經濟增長的路子，從根本上解決環境保護與經濟發展的矛盾，實現同步推進。

　　十六大以來，中央提出了樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大戰略思想；提出建設資源節約型、環境友好型社會，加快轉變經濟增長方式，大力發展循環經濟；要求明確不同區域的功能定位，形成各具特色的區域發展格局。中央的一系列戰略決策表明，我國環境與發展的關系正在發生重大變化。環境保護成為現代化建設的一項重大任務，環境容量成為區域布局的重要依據，環境管理成為結構調整的重要手段，環境標準成為市場準入的重要條件，環境成本成為價格形成機制的重要因素。這些重大變化，標志著我國環保工作進入了以保護環境優化經濟增長的新階段。隨著綜合國力的增強和環保事業的發展，實行歷史性轉變的基本條件已經具備，推進歷史性轉變已經成為時代進步的迫切要求。同時，歷史性轉變的提出孕育著一個環保新戰略的誕生。

　　第一，實行歷史性轉變，是全面落實科學發展觀的重大措施。科學發展觀是指導發展的世界觀和方法論的集中體現。落實科學發展觀，必須堅持以人為本，轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量。我國人口基數大，人均資源相對不足，生態環境脆弱。粗放型經濟增長方式不僅使經濟發展質量難以提高，資源環境也不堪重負。我國單位資源產出水平僅相當于美國的1/10、日本的1/20，單位GDP二氧化硫和氮氧化物排放量是發達國家的8～9倍。加快轉變經濟增長方式已經成為我們面臨的重大戰略任務。國內外經驗表明，加強環境保護，是優化經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段。從20世紀70年代開始，日本通過執行嚴格的環境政策，促進了經濟結構的調整，僅用了十幾年時間，就基本解決了產業污染問題，經濟質量也迅速提高。我國太湖的五里湖污染治理，投入了25億元改善環境，帶來的土地增值可以產生50億元以上的直接經濟效益，既美化了群眾的生活環境，又拉動了經濟增長。

　　第二，實行歷史性轉變，是全面建成小康社會的根本要求。本世紀頭20年，是我國全面建成小康社會的重要時期。要在國民經濟保持平穩較快增長的同時，使重點地區和城市環境質量得到改善，生態環境惡化趨勢基本遏制。這是難度很大但又必須實現的目標。“十五”計劃確定的環保指標沒有完成，進一步增加了“十一五”環保工作的難度。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確要求，到2010年，在GDP年均增長7.5％的同時，單位GDP能源消耗降低20％，主要污染物排放總量減少10％。這是約束性的指標，是必須實現的目標，具有明確的政策導向。如果繼續沿襲以犧牲環境換取經濟增長的老路，不僅環保目標難以實現，還將影響經濟社會發展全局。我們必須加快推動歷史性轉變，確保全面建成小康社會目標的順利實現。

　　第三，實行歷史性轉變，是構建社會主義和諧社會的重要保障。人與自然和諧發展，是和諧社會的重要組成部分。人與自然的矛盾越尖銳，環境保護在構建和諧社會中的地位越重要。近年來，因環境問題引發的群體性事件以年均29％的速度遞增，嚴重影響社會穩定。2005年，全國發生環境污染糾紛5.1萬起。自松花江水污染事件發生以來，全國發生各類突發環境事件76起，平均每兩天就發生一起。如果環境保護繼續被動適應經濟增長，這種狀況將難以遏制，甚至有愈演愈烈之勢。因此，環保工作必須加快推動歷史性轉變，下大力氣解決涉及人民群眾利益的突出環境問題，有效化解各類環境矛盾和糾紛，維護社會和諧穩定。

　　第四，實行歷史性轉變，是推動環保事業蓬勃發展的強大動力。經過30多年的努力，我國環保事業取得重要進展。隨著經濟規模的不斷擴大，環境壓力持續增加。當前和今后一個時期，我國環境問題日益嚴重與增長方式轉變緩慢的矛盾突出，協調經濟與環境關系的難度越來越大；人民群眾改善環境的迫切性與環境治理長期性的矛盾突出，環境問題成為引發社會矛盾的“焦點”問題；污染形勢日益嚴峻與國際環保要求越來越高的矛盾突出，環境與發展空間受到挑戰。我們必須以更高的層次、更寬的視野看待環境問題，把環境保護放到經濟社會發展的全局中準確判斷環境形勢，放到全面建成小康社會的目標中看待群眾環境需求，放到再生產的全過程中全面防控環境污染，加快推動歷史性轉變。

　　我們正在推動的歷史性轉變，是一個具有中國特色、基于中國國情、符合發展實際、融入發展全局的轉變，是承上與啟下相連、希望與困難同在、機遇與挑戰并存時期的轉變，是蟬蛻時期的痛苦與希望，是一個嬗變過程。我們必須以更大的決心和勇氣，全力推動歷史性轉變。

　　　三、當前和今后一個時期環保工作總體思路
　　當前和今后一個時期，全國環保系統要以科學發展觀為指導，圍繞國務院《決定》確定的七項重點任務，舉全局之力，全面推進重點突破，下決心切實解決突出的環境問題。具體要求是:突出一個重點；辦好兩件大事；落實三項制度；強化四項工作；加強“五大建設”；處理好六個關系。

　　確定這樣的思路，主要基于三個方面的考慮。一是基于貫徹國務院領導同志的明確指示。溫家寶總理在2006年的政府工作報告中，對當前環境形勢作出重大判斷，強調“環境污染加劇”是“十五”時期經濟社會發展中的一個突出問題；在記者招待會上指出:“環境污染已經成為當前中國發展中的一個重大問題，這個問題至今沒有得到很好的解決。”強調“特別是對重要的水體、空氣和土地的面源污染，要有計劃、有步驟的治理。”曾培炎副總理2月23日在人民日報發表的署名文章中指出:要“堅持全面推進、重點突破，切實解決危害人民群眾利益的突出環境問題。”“要建立先進的環境監測預警體系和完備的執法監督體系，提高環境管理的能力。”二是基于落實國務院《決定》的各項要求。《決定》確定的各項任務和措施，是各地各部門和全社會的共同任務。環保部門必須從自身的職責出發，理清思路，明確重點。污染防治是環保部門最基本的職能，《決定》確定的七項重點任務有五項是污染防治。污染防治任務不落實，落實《決定》就無從談起。三是基于各方面的意見和建議。2006年1～3月份，總局召開了一系列座談會。先后在濟南、成都、北京召開了東部、中西部、四個直轄市環保局局長座談會，聽取省、市、縣三級環保局局長對全國環保工作和環保總局的意見和建議；征求了環境領域著名專家、學者的意見和建議；走訪了黨中央、國務院24個部門；同時也分別聽取了總局一些老同志、年輕同志、科技人員的意見。大家從總結經驗教訓出發，結合切身體會，普遍認為，把污染防治擺上突出位置，切實加強執法監督和環境監測，全面增強基層能力建設，是環保事業加快發展的客觀要求。

　　這個思路的具體內容是:
　　第一，突出一個重點國務院《決定》提出的七項重點任務是:以飲水安全和重點流域治理為重點，加強水污染防治；以強化污染防治為重點，加強城市環境保護；以降低二氧化硫排放總量為重點，推進大氣污染防治；以土壤污染防治為重點，加強農村環境保護；以促進人與自然和諧為重點，強化生態保護；以核設施和放射源監管為重點，確保核與輻射環境安全；以實施國家環保工程為重點，推動解決當前突出的環境問題。

　　這七項重點任務的重中之重是污染防治，而保障飲水安全又是重中之重的首要任務。之所以確定這樣的原則，一是污染治理任務相當艱巨。全國流經城市的河段普遍受到污染。“三河三湖”雖然經過多年治理，但除太湖外，其它流域水質至今沒有根本好轉，長江三峽庫區及上游、黃河小浪底水庫及上游、松花江又因污染問題突出相繼被列為治理重點。在大城市空氣環境質量有所好轉的同時，一些中小城市污染有加重趨勢。以煤為主的能源結構長期難以改變，燃煤量快速增長與脫硫設施建設進展緩慢的矛盾日益突出，二氧化硫治理面臨巨大壓力。工業污染尚未得到有效控制。還有相當多的工業污染物沒有納入治理范圍，因企業管理不善造成的污染依然嚴重，由生產事故引發的環境污染事件相當突出。二是污染造成的危害大。近年來發生的突發環境事件，基本上是由于環境污染造成的，而且頻率逐漸增加，范圍不斷擴大，有的甚至造成嚴重后果。據初步統計，2005年發生的環境事故中，有97.1％屬于污染事故，其中水污染事故占50.6％，大氣污染事故占39.8％，造成的直接經濟損失高達1.05億元。因環境污染引發的群體性事件逐年增多，而且多發于經濟發達地區，對抗程度明顯高于其他群體性事件。三是社會對污染問題反映強烈。近年來，群眾的環境投訴以每年30％的速度上升。群眾來信中95％反映的是污染問題，群眾來訪中93％的訴求是擺脫污染困擾。兩會期間代表、委員的提案和議案，反映的環境問題絕大多數都是污染問題。四是污染壓力持續加大。未來十五年，我國工業化、城市化進程加快，消費轉型，汽車、房地產、基礎設施的快速發展將對能源原材料工業產生巨大需求，污染產生量也將隨之增長。據專家測算，按現在的資源消耗和污染控制水平，2020年污染負荷將比2000年增加4～5倍。因此，污染問題在今后相當長的時期仍然是環保工作的主要矛盾，必須樹立長期奮斗的思想。

　　“民以食為天，民以水為本”。把保障飲水安全作為首要任務，是因為飲水問題關系到人民群眾的基本生存需求。胡錦濤總書記多次對群眾飲水問題作出重要批示，明確指示“要增強緊迫感，深入調研，科學論證，提出解決方案，認真加以解決，使群眾喝上‘放心水’”。當前，全國有近3億農村人口飲用不合格的水，保障農村飲水安全的任務相當繁重。同時，城市飲用水源也潛伏著危險。目前，我國飲用水源地水質評價標準中有機物指標偏少，一些飲用水源水質狀況調查結果表明，有相當一部分水源地檢出揮發性和半揮發性有機污染物以及有機氯、有機磷農藥。讓群眾喝上干凈的水，是黨和政府賦予環保部門維護群眾環境權益的重要職責。如果不能有效解決飲水安全問題，我們將愧對人民群眾，愧對環保事業。因此，要把飲用水源保護作為民心工程、德政工程，切實抓緊抓好。

　　強調污染防治絕不是回到“三廢”治理的原點，而是環保工作的戰略重組，是做強做大環保工作的重大舉措，是污染防治工作質的飛躍。同時，抓重點并非只謀重點，不顧全面，而是要以重點帶動全局。全面推進重點突破是兩點論和重點論的統一。要在全面推進七項重點任務的同時，著力抓好“重中之重”和“首要任務”的攻堅克難。

　　加強污染防治，必須堅持“預防為主、綜合治理”，強化從源頭預防污染，以大工程帶動快治理。要堅持污染防治與生態保護相結合，把生態治理作為污染防治的戰略措施，圍繞飲用水源地保護和流域污染防治，做好生態保護工作，以生態修復擴大環境容量，以生態措施治理環境污染；加強自然保護區管理，保護生物多樣性。

　　第二，辦好兩件大事環保部門的權威來自于執法監督，執法監督的基礎在于環境監測。環境監測預警體系和環境執法監督體系是做好環保工作的根本保證，也是各級環保部門的立足之本。如果我們沒有科學的手段，決策和管理就沒有依據；如果我們的執法隊伍軟弱無力，我們的監督管理就會嚴重失控。辦好這兩件大事，是全國環保工作的當務之急。

　　1.建設先進的環境監測預警體系要按照數據準確、代表性強、方法科學、傳輸及時的要求，建設先進的環境監測預警體系，做到全面反映環境質量狀況和變化趨勢，及時跟蹤污染源變化情況，準確預警各類環境突發事件，滿足環境管理需要。這個體系主要包括:一要建立和完善全國環境質量監測和污染源監督性監測網絡，形成科學的網絡運行機制和信息發布機制；二要設置科學的環境監測管理系統，理順環境監測的機制和體制；三要具備達到標準的常規監測能力和應急監測能力；四要建立和完善科學的環境監測技術系統、先進的技術裝備系統、實用的質量管理系統；五是建立高素質的人才隊伍和完善的后勤保障系統。需要強調的是，人才問題是實現既定目標的重要保證。只有各類人才全面發展，形成一支具有強大戰斗力的監測隊伍，才能適應未來環保事業的繁榮和發展。

　　2.建設完備的環境執法監督體系“立法是依據，執法是關鍵，監督是保證。”這是我國法制工作的經驗總結，也是建設完備的環境執法監督體系的基本要求。完備的環境執法監督體系必須達到權責明確、行為規范、監督有力、高效運轉的要求。在執法活動中，首先，要有健全的環境行政執法責任制。將行政執法權力與執法責任有機結合，健全責任追究制度，完善環保系統內部稽查機制。二要依法界定執法職責，科學設定執法崗位，明確執法程序，公布執法結果。三要有健全的執法機構、強有力的執法隊伍和先進的執法裝備。四要建立內部監督、層級監督和外部監督相結合的監督機制，完善環境違法舉報制度。五要建立污染受害者法律援助機制、環境民事和公訴制度，完善環境犯罪案件移送程序。

　　第三，落實三項制度環境影響評價制度、污染物排放總量控制制度、環境目標責任制，是參與環境與發展綜合決策的切入點，是實施環境保護綜合管理的重要保障。我們要以環境目標責任制為龍頭、以總量控制和環境影響評價為調控手段，全面提升環境管理水平。

　　1.強化環境影響評價制度環境影響評價是把住環境污染和生態破壞的重要關口、保障科學發展的一把“利劍”，也是環保部門最大的權力。如果我們把不好這道關口，今天的新項目，就是明天的老污染。一定要珍惜人民賦予我們的權力，用好這個“殺手锏”，決不能向未來犯罪。要把規劃環評作為環保部門參與綜合決策的主渠道，在試點的基礎上，全面推行各類規劃的環境影響評價，建立完善規劃環評專家審查機制，提高實施規劃環評和決策環評的能力，從源頭上防止環境污染和生態破壞，使保護環境的著力點從微觀層面進入宏觀層面。通過嚴格環境準入抑制粗放型經濟增長。要用改革的辦法解決環評工作中存在的問題，切實提高環評質量，使之真正成為宏觀經濟管理的“調節器”，防止環境污染和生態破壞的“控制閘”，預警宏觀經濟發展趨勢的“晴雨表”。

　　當前，強化環評制度重在落實。必須盡快扭轉重審批輕監管、未審批就開工、不審批也建設的局面，切實做到環評提出的污染防治、生態保護措施與建設項目主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

　　2.推行污染物排放總量控制制度總量控制是環境管理的核心，是環境管理的技術手段，也是減少環境污染的“總閘門”。要通過控制污染“增量”，削減污染“存量”，使污染“總量”保持在環境容量允許的范圍內。總量控制的關鍵是要有科學的污染物總量測算方法和合理的指標分配方法。要根據各地的環境容量、經濟社會發展水平、產業結構及排污狀況等綜合因素，科學確定總量控制指標。要做到“五落實”:把總量控制指標落實到重點行業的結構調整中，依靠淘汰落后生產能力騰出總量；落實到重點流域區域城市海域的污染治理中，依靠環保工程減排總量；落實到城市群的建設規劃中，依靠優化發展降低總量；落實到重點企業的發展中，依靠清潔生產削減總量；落實到建設項目環評審批中，依靠“以新帶老”消化總量。要通過強化限期治理、排污收費、排污許可證等管理措施削減總量。要科學合理地利用環境容量優化產業布局，在滿足環境容量、實現環境目標的同時，為經濟建設提供發展空間。

　　3.實行環境目標責任制環保目標考核和責任追究制度，是落實政府環保責任的制度保障，是各部門依法履行環保職責的約束機制。要確保各項環保任務落到實處，必須明確責任，通過科學、有效的政績考核，引導各級領導落實科學發展觀，克服急功近利的短期行為，切實加強環境保護。一是將環境質量、污染物排放總量、重點環保工程等各項目標和任務分解到各級政府，一級抓一級，層層抓落實，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位。二是對主要污染物的削減目標完成情況進行嚴格考核，做到每半年公布一次，年終檢查一次，五年全面驗收一次。最近，中組部在體現科學發展觀的地方黨政領導班子和領導干部綜合評價體系中，已將環保指標列入干部實績分析評價要點。這是干部任用制度的重要改革，也是落實領導干部環保責任的重大舉措。要以此為契機，推動環境目標責任制的全面落實。三是實行嚴格的環境保護問責和獎懲制。2006年初，監察部和總局聯合發布了《環境保護違法違紀處分暫行規定》。要結合落實這個規定，對完成任務好的表彰獎勵；對沒完成任務、環境質量惡化、發生重大污染事故的追究責任。四是要把各省、自治區、直轄市環保目標考核結果向黨中央、全國人大、國務院報告，向社會公布。

　　第四，強化四項工作做好環保工作，關鍵在法治，基礎在宣傳，支撐在科技，出路在創新。只有切實加強環境政策法制、宣傳教育、科技、國際合作，才能做到基礎扎實，保障有力，從根本上提高環保工作的水平。

　　1.加強環境法制，完善環境政策體系
　　　加強立法是依法保護環境的根本保障。環境法制建設要注重源頭控制、維護群眾環境權益、履行國際公約。抓緊修改和完善現行法規標準，填補法律空白。同時，各地要積極爭取人大、政府的支持，抓緊完善地方性法規，力爭通過5～10年的努力，形成覆蓋環境保護各個領域、門類齊全、功能完備、措施有力的環境法規標準體系，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的問題，切實把環境保護納入法治化軌道。

　　要積極配合有關部門完善環境政策體系。外部性、社會性、公共性是環境保護的內在特點。一是從外部性出發，完善有利于環境保護的價格、稅收等政策，積極促進污染外部成本內部化；二是從社會性出發，堅持“污染者付費”，推動落實城市污水和垃圾處理收費政策；三是從公共性出發，充分發揮市場機制在污染治理中的作用，努力提高污染治理水平和資金使用效率；四是擴大環境信息公開范圍，健全社會監督機制，鼓勵公眾參與。

　　2.加強環境科技創新提高環境管理水平，必須依靠技術進步；解決結構型、復合型和壓縮型環境問題，必須依靠自主創新。要從環境戰略、環境應用技術和環境標準研究等方面入手，選擇具有一定基礎優勢、關系可持續發展全局和環境安全的關鍵領域，作為環境科技的突破口。要大力提升原始創新能力，突破長期制約環境保護的技術“瓶頸”；加強環境政策和管理技術的研究，集成現有科研成果和先進管理模式，建立環境技術管理體系，加強科技試點示范，使之真正轉化為保護環境的現實生產力；要爭取將環境科技項目列入國家和地方攻關課題，依靠社會科研力量，全面推動環境科學事業的發展。

　　3.加強環境宣傳教育保護環境是全民族的事業。建設環境友好型社會需要每個公民身體力行。只有全社會形成崇尚節約、保護環境的良好氛圍，人人為之盡責出力，環保事業才有希望。要協同配合有關部門和新聞媒體，堅持不懈地開展環境政策法規宣傳，不斷提高全社會的環境法制觀念；要加強對領導干部、重點企業負責人的環保培訓，提高依法行政和守法經營意識；要爭取將環境保護列入素質教育的重要內容，強化學校環境基礎教育，開展全民環保科普宣傳；要倡導環境文化和生態文明，提升全民環境倫理道德水準，自覺約束自身環境行為；要及時報道和表彰環境保護的先進典型，公開揭露和批評污染環境、破壞生態的違法行為。要樹立社會主義“社會主義榮辱觀”榮辱觀，在全系統形成知榮辱、樹新風、促和諧的文明風尚。大力弘揚中國環保精神，提高環保系統的凝聚力和戰斗力。

　　4.加強國際環境合作與交流保護環境是人類共同的事業。當前，環境問題已經成為國際關系、國際貿易的重要內容和影響國家對外形象的重要因素，也是國際合作中最活躍的領域之一。要積極參與國際環境公約和議定書的談判，認真履行國際環境公約，樹立負責任的大國形象。要加強與周邊及廣大發展中國家的環境合作，維護我國和其他發展中國家環境權益，努力消除“中國環境威脅論”的不良影響。同時，要積極引進國外先進的管理技術和經驗，促進我國環境管理水平的提高。

　　第五，加強“五大建設”
　　推動環保事業的發展，必須把隊伍能力建設擺上更加突出的位置。要按照“工作高效率、服務高質量、對自己高標準”的“三高要求”，全面開展思想、作風、組織、業務、制度“五大建設”。“五大建設”的重點是思想建設。思想建設的重點是嚴格遵守政治紀律，堅決與黨中央保持一致；作風建設的重點是要下功夫抓落實；組織建設的重點是檢查《黨政領導干部選拔任用工作條例》的執行情況；業務建設主要是端正業務思想，提高業務水平；制度建設就是要在建立和完善先進性教育長效機制的基礎上，繼續向前推進。努力形成既有民主又有集中、既有自由又有紀律、既有統一意志又有個人心情舒暢的“六有”局面。

　　第六，處理好六個關系環境保護涉及方方面面、各個領域。各種矛盾和沖突不可避免。如果處理得好，環保工作就會沿著正確的方向健康發展；處理不好，就會相互掣肘，彼此阻礙。環保部門必須堅持以科學發展觀統領全局，在繼承中創新，在改革中發展，主動處理好六個關系。

　　1.正確處理經濟發展、社會進步與環境保護的關系
　　環境保護說到底是處理環境與發展的關系，處理人類對物質產品需求與環境需求的關系。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，我們既不能脫離社會主義初級階段搞環保，也不能以社會主義初級階段為借口寬容污染。處理好經濟發展、社會進步與環境保護的關系，關鍵是要加快推動歷史性轉變。

　　2.正確處理當前與長遠的關系環境保護的基礎性、戰略性，環境形勢的嚴峻性、復雜性，環保工作的長期性、艱巨性，要求我們既要集中力量解決與人民群眾利益最直接、最現實的環境問題，又要把事關中華民族長遠發展的環境問題擺上議程統籌規劃；既要抓住一些短期能夠見效的環境問題，集中力量攻堅克難，盡快改變現狀，又要穩扎穩打，步步為營，逐步解決長期影響群眾利益的難點問題；既要盡力而為、積極進取，又要量力而行、穩步推進。環境保護的目標一旦確定，就要一步一個腳印地向著目標邁進，在實際工作中絕不能出現偏移，更不能逆向操作。

　　3.正確處理政府主導和市場推進的關系
　　“市場失靈”是環境保護領域的突出特點，“政府主導”是環境保護的必然要求。政府的作用主要體現在:一是制定環境政策法規，加強環境執法，規范環境行為；二是對具有公共和準公共產品性質的環保領域進行投資；三是完善機制，制定有利于環境保護的經濟政策，促進企業和社會投入，建立全國統一的環保產業大市場。政府履行環保職責，必須完善環保部門統一監管與有關部門分工負責的協調機制。要按照相互理解、加強溝通、合作共事、共謀發展的原則，主動與各有關部門密切合作，形成管理環境的合力。市場在污染治理中發揮著配置資源的基礎性作用。要通過推行污染治理市場化，吸引社會資金。通過排污交易試點，提高環境治理效益和資金使用效率。在實際工作中，該由市場發揮作用的領域政府不能包辦代替，該由政府承擔的責任絕不能“缺位”，該由市場配置的資源政府絕不能壟斷。

　　4.正確處理中央與地方的關系我國實行地方政府對轄區環境質量負責和分級管理的體制。做好環保工作，必須充分發揮中央和地方兩個積極性。國家在確定環境目標、制定環境政策法規和環境規劃時，既要維護全國環保工作的整體性，又要考慮區域自然環境與經濟發展的差異性，為地方環保工作的自主性留下一定空間。在保持全國環保工作統一性的同時，鼓勵有條件的地區先行一步。各地必須自覺服從國家環境目標和總體部署，自覺服從國家對區域環境保護的統一協調，自覺加強與周邊地區、特別是流域下游地區和下風向地區的協調。要因地制宜地落實政策，創造性地開展工作。地方環保部門既要對當地政府負責，又要對上級環保部門負責，要力戒地方保護主義，堅決杜絕“上有政策，下有對策”的錯誤傾向，保證環保系統步調一致，令行禁止。

　　5.正確處理城市與農村環保工作的關系
　　長期以來，城市是環保工作的主戰場。近年來，城鄉環境保護“二元結構”的問題日益突出。要注重城鄉發展的系統性、互補性和協同性，按照“以城帶鄉、以鄉促城、城鄉聯動、總體推進”的原則，引導農民采用有利于環境保護的生產生活方式，增強農村防治污染的能力，扶持生態農業的發展。要采取嚴格措施，有效防止工業污染向農村轉移，城市污染向郊縣轉移。特別要加大整治鄉鎮工業和規模化養殖業污染，解決農民飲用水源污染問題。與城市污染相對集中的特點相比，農村污染呈高度分散的狀態。要努力把握農村環境保護的規律，積極探索尊重農民意愿、符合農村特點的環境管理模式，協同有關部門共同加強農村環保工作。

　　6.正確處理區域之間環境保護的關系
　　　我國地形復雜、生態類型多樣、區域發展不平衡，環境管理必須實行分類指導。國家提出要根據資源環境承載能力和發展潛力，對不同區域實行優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發。這是實行分類指導的基礎。要依此確定不同區域的環境“準入門檻”，設置不同區域的產業淘汰和污染治理政策。要建立區域協調機制，共同采取措施，堅決防止落后生產技術、設備和已經關閉的企業由東部向中西部轉移。健全補償機制，積極協助有關部門完善生態補償政策，讓那些為流域環境安全作出貢獻的上游地區，從財政轉移支付中得到補助，從受益地區獲取補償；上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游也要承擔賠付責任。健全扶持機制，加大國家對欠發達地區環境執法監督和監測預警能力建設的支持力度。健全互助機制，加強東中西部地區的合作交流與對口支援，推動環境管理水平共同提高。

　　四、2006年主要工作任務2006年是實施“十一五”規劃的開局之年，也是貫徹落實第六次全國環保大會精神和國務院《決定》的起步之年。現在已經過去3個多月了，時間緊，任務重，我們必須牢牢抓住關系“十一五”規劃全局的關鍵環節，突出重點，狠抓落實，務求實效。

　　(一)全面貫徹落實第六次全國環保大會精神
　　第六次全國環保大會是深入貫徹黨的十六屆五中全會精神和國務院《決定》，全面部署“十一五”環保工作的動員大會，也是一次強化措施、完善機制、改革創新的大會。全國環保系統一定要認真學習溫家寶總理、曾培炎副總理的重要講話，深刻領會會議的精神實質，統一思想，明確任務，堅定信心，扎扎實實地落實好會議提出的各項任務。具體要做到:開一個會議，發一個文件。會后要立即向同級黨委和政府作一次全面匯報，爭取以政府名義召開一次全省(區、市)環保大會，發布一個關于加強環境保護工作的文件，力爭解決一些實際問題。

　　當前，我國環保工作進入了以保護環境優化經濟增長的新階段，主要目標是建設環境友好型社會，主要任務是加快推動歷史性轉變，總體思路是全面推進重點突破，主要措施是抓落實、抓實干、抓細節、抓基層。貫徹這次大會精神和國務院《決定》，關鍵要在抓落實上下功夫。各級環保部門首先要統一思想，把握全局，在目標任務上抓落實。要把認識統一到這次大會精神和《決定》的要求上來，牢固樹立和落實科學發展觀，思想上一心一意不動搖，工作上鍥而不舍不放松，作風上真抓實干不爭論。二要集中全力，強化措施，在重點工作上抓落實。加快改革創新，完善政策措施，把力量集中到重點工作上來，務求實效，一抓到底。三要認真調研，精心安排，在工作部署上抓落實。深入基層，深入實際，了解新情況，研究新問題，不斷提高工作水平。要關心基層、支持基層、加強基層，切實增強基層環保部門的工作能力。四要從嚴要求，真抓實干，在轉變作風上抓落實。完善管理制度，提高干部素質。在抓落實上看能力，在抓實干上看素質，在抓細節上看水平，努力完成2006年的各項工作任務。

　　(二)依法強化污染防治各級環保部門要切實加強環境執法，挺直腰桿，敢于碰硬，堅決查處環境違法行為，不管涉及到誰，都要一查到底，決不手軟；環保干部要學會用法、科學用法、善于用法，嚴厲打擊違法行為；上級環保部門要理解、關心、支持下級環保部門的工作，為他們嚴格環境執法撐腰；要通過上上下下的共同努力，在全系統形成勇于執法、敢于執法、善于執法的良好氛圍。要下決心啃硬骨頭，堅決打好“十一五”環境執法第一仗。2006年，環境執法的重點主要集中在三個方面。

　　一是切實加強飲用水源保護工作。重點檢查集中式飲用水源，對水源保護區內所有排污單位要逐一核查，查找污染隱患，并采取堅決措施予以消除。對水源保護區內的污染企業，該遷的遷，該關的關，絕不姑息遷就。要堅決取締關閉一批危及農民飲水安全的污染企業。要配合全國人大常委會做好水污染防治法執法檢查。要加強與水利、農業、建設、國土資源等部門的協調配合，共同解決一批群眾飲水難的問題。要嚴肅查處一批危害群眾飲水安全的違法排污行為，將處理結果向人大、政府報告，并向社會公布。營造“污染水源、人人喊打”的社會氛圍，動員廣大人民群眾自覺行動起來，共同保護我們賴以生存的飲用水源水質安全。

　　二是抓住解決部分行業產能過剩的有利時機，強化工業污染防治。要以關閉產能過剩的污染企業為重點，繼續開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，堅決淘汰一批落后的生產工藝和設備，關閉一批污染嚴重的企業。要以整治開發區環境污染為突破口，嚴肅查處違反環境影響評價和“三同時”制度的建設項目，堅決控制新污染源，將開發區環境管理納入正常軌道，防止工業園演變成“污染園”。

　　三是繼續開展環境安全大檢查，加強污染事故防范和應急工作。重點排查江河沿岸和人口密集區的石油、化工和冶煉企業，努力消除環境隱患。對違反產業政策、違法建設、超標排污、環保設施不正常運轉、存在環境風險的，要分別采取淘汰關停、限期治理、建設事故應急處理設施等措施。要進一步完善全國環境突發事件應急體系，明確應急管理體制、機制，強化事故報告制度，逐步解決必要的裝備問題。同時，要抓好重點企業和重點部位的預案建設，讓應急管理進入每一個排污單位，將環境風險控制在最低的范圍內。

　　土壤污染問題直接關系到農產品安全，是人民群眾關心的熱點問題。防治土壤污染是工業和農業污染防治工作的有機結合點，也是環保部門大有作為的領域。要結合社會主義新農村建設，抓緊全國土壤污染現狀調查，全面啟動土壤污染防治專項工作。實施“農村小康環保行動計劃”，推動農業和農村環境保護。

　　(三)堅決落實環境目標責任制和責任追究制
　　要按照培炎副總理的指示，抓緊完成“十一五”各項規劃編制工作。各地都要加快編制本地的環保規劃。要認真總結“十五”環保計劃編制的經驗教訓，針對實施過程中存在的突出問題，改進編制工作。要做好與國民經濟與社會發展規劃的銜接，提高規劃的可操作性。要強化規劃實施的保障措施，做到責任有主體、投入有渠道、任務有保障。

　　“十一五”期間化學需氧量和二氧化硫削減10％，是一條不可逾越的紅線。2006年總量控制工作的重點是摸清底數、分解到位、明確責任，力爭在開局之年實現削減2％的任務。要召開水污染防治和大氣污染防治兩個工作會議，重點研究部署化學需氧量和二氧化硫排放總量控制工作。兩個指標的分解是當務之急，我們將盡快下達到各省、自治區、直轄市，各地要力爭在六月底以前，通過綜合平衡，把指標層層分解到市、縣，落實到污染源，采取有力措施努力完成削減任務。

　　落實總量削減任務的主要責任在各級人民政府。2006年重點是明確考核要求、制定考核方案、建立社會公布制度，營造落實責任的良好氛圍。要把各地完成指標的情況向社會公布，接受全社會的監督。對沒有完成任務的要給予通報批評，責令限期整改。要配合組織部門搞準搞實列入干部實績分析評價要點的環保指標，防止環保政績考核流于形式。要切實貫徹《環境保護違法違紀處分暫行規定》，堅決查處一批國家行政機關工作人員環境違法違紀行為。要讓那些不重視污染防治工作的領導干部，沒有完成年度任務地方的領導干部，得不到提拔重用；讓那些漠視環境法律法規的領導干部付出應有的代價。

　　(四)切實加強能力建設目前，“211環境保護”支出科目體系已正式建立，標志著環境保護在財政支出中第一次有了“戶頭”，這是政府環保投入的重大突破，也是環保能力建設的重要保障。各級環保部門要積極與發展改革、財政部門協調，真正使環保資金“有渠有水”，切實保障環境保護事業發展的各項資金需求，為全面提高環境保護能力打下堅實基礎。

　　2006年，全國五個督查中心的組建工作將全面啟動，并初步形成協調和監督能力。要理順督查中心與地方環保部門的關系，形成執法合力。穩步實施設區城市垂直管理體制，加強環境監察機構標準化建設。

　　我們正在和國家發改委銜接《國家環境監管能力建設“十一五”規劃》。這項規劃提出了三項主要任務:一是建設先進的環境監測預警體系；二是建設完備的執法監督體系；三是改善環境基礎設施和條件。

　　在先進的環境監測預警體系建設方面，“十一五”期間要進一步完善國家環境質量監測網絡，建成地級以上城市空氣質量自動監測網絡，基本建成大江大河等重點流域國控和省界水質自動監測網絡，基本建成沙塵暴、酸沉降、近岸海域等國家自動環境監測網絡，初步建成生態環境監測網絡、核與輻射環境安全監測網絡。提高污染源監督性監測能力，基本掌握占全國污染負荷65％以上的近8000家重點污染源排污狀況。建設國家應急監測網絡，各省級環保部門配備水、氣環境突發事件應急監測車及儀器設備，地級市配備必要的應急監測設備和防護裝備。

　　在完備的環境執法監督體系建設方面，要以加強中西部和縣級執法能力建設為重點，加快建設污染源自動監控系統，將占全國工業污染負荷65％的廢水、廢氣重點源納入遠程連續監控體系，及時掌握全國重點企業排污變化情況。

　　在改善環境管理基礎設施和條件方面，主要是抓緊環境科研重點實驗室和工程技術轉化實驗室建設、環境宣傳教育標準化建設、環境信息化能力建設等。

　　我們要通過五年的規劃實施，基本建成國家環境質量監測網絡，初步形成較為完備的執法監督體系，使環境管理支撐能力和核安全監管能力明顯加強。2006年是實施這個規劃的第一年，我們一定要努力做好基礎工作。能力建設要由中央和地方共同努力，在積極爭取中央財政支持的同時，各地要千方百計爭取地方財政提供更多的配套資金。

　　隊伍建設是環保事業蓬勃發展的基本保障。要切實把全國環保系統廣大干部職工的思想統一到科學發展觀上來，統一到歷史性轉變上來，統一到“全面推進重點突破”的工作思路上來。要進一步鞏固先進性教育成果，加強反腐倡廉，推動全系統精神文明建設，提高隊伍綜合素質。會后，總局將用兩個月時間整頓機關作風，加強機關建設，圍繞總結松花江事件經驗教訓，廣泛征求各方面的意見，找出薄弱環節，制定整改措施，堅持服務基層，改進工作作風，提高辦事效率，努力把環保總局建設成為勤政、廉潔、務實的政府機關，建設成為法制機關、責任機關、服務機關和人民滿意的機關，建設成為能夠帶領新時期全國環保事業快速發展的“火車頭”。

　　最后我要特別強調，核與輻射環境管理是關系人民生命財產安全的重大問題，決不能有絲毫麻痹大意。當前，我國正處在核電快速發展時期，核安全管理面臨巨大壓力，必須全神貫注地抓好每一個環節的安全措施。進一步健全放射源國家、省、市三級安全監管體系，規范放射源和放射性廢物安全管理，確保萬無一失。

　　同志們，我國環保工作正進入一個關鍵時期。讓我們緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想的偉大旗幟，以科學發展觀統領環保工作，站在新的歷史起點上，緊緊抓住大好機遇，以嶄新的精神面貌、務實的思想作風、高昂的工作熱情投身到環保事業發展中，開拓創新，真抓實干，努力開創環境保護工作新局面。
　　謝謝大家！
　　(2006年4月18日)
 
新聞來源： 中國環境報