推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的重要舉措――深化資源和環(huán)境有償使用制度改革

朱志剛? 2006-05-31

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　　主要觀點

　　能源資源消耗過大，環(huán)境污染加劇，是經(jīng)濟快速發(fā)展中的突出問題。解決好這一問題，需要深化資源和環(huán)境有償使用制度改革，使企業(yè)負擔(dān)資源和環(huán)境的真實成本，從根本上建立起珍惜資源和保護環(huán)境的長效機制。這是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措。

　　“十一五”規(guī)劃綱要指出，要促使經(jīng)濟增長由主要依靠增加資源投入帶動向主要依靠提高資源利用效率帶動轉(zhuǎn)變，由某些領(lǐng)域相當(dāng)程度上依靠行政干預(yù)推動向在國家宏觀調(diào)控下更大程度發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這兩個轉(zhuǎn)變，必須深化資源和環(huán)境有償使用制度改革。

　　能源資源消耗過大、環(huán)境污染加劇的問題日益突出

　　我國資源稟賦不足，環(huán)境承載能力脆弱。從資源來看，近年來，我國主要礦產(chǎn)資源查明儲量下降，七成以上的礦種查明儲量處于徘徊不前的狀態(tài)甚至有所減少，半數(shù)的主要礦產(chǎn)儲量有減無增。同時，一些主要礦產(chǎn)資源進口大幅攀升，對外依存度逐年提高，供需矛盾進一步加大。從環(huán)境來看，我國國土中荒漠化和沙化的比例較大，森林覆蓋率較低，淡水資源短缺，環(huán)境的自我凈化能力相對較弱。而且，由于我國人口眾多，人們正常的生產(chǎn)生活又削減了本已脆弱的環(huán)境承載能力。

　　“十五”期間，重化工業(yè)加速發(fā)展，導(dǎo)致資源和環(huán)境壓力空前加大。我國是一個經(jīng)濟發(fā)展不平衡的大國，居民消費升級將是一個長期的過程，居民對汽車、住房等的需求會持續(xù)較長時間。同時，在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，城市改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對重化工業(yè)產(chǎn)品也會產(chǎn)生大量需求。重化工業(yè)長期快速發(fā)展，一方面有利于我國經(jīng)濟持續(xù)較快增長，另一方面對資源的需求和對環(huán)境的壓力也空前加大。２００４年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值占世界總量的４．４％，而消費的原油、原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁、水泥分別占到世界消費量的７．４％、３１％、３０％、２７％、２５％和４０％。目前，重化工業(yè)產(chǎn)生的二氧化碳、二氧化硫、廢水、廢渣等污染物，已經(jīng)對環(huán)境造成了嚴重影響。發(fā)達國家在上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，我國在近２０多年里集中出現(xiàn)。

　　“三高一低”的資源投入和環(huán)境利用方式，使我國經(jīng)濟增長越來越接近資源環(huán)境條件的約束邊界。資源需求急劇增加，環(huán)境壓力持續(xù)加大，這是任何國家工業(yè)化進程中都會遇到的問題。但由于我國資源和環(huán)境長期被粗放利用，“高投入、高消耗、高污染、低效率”的現(xiàn)象突出，加劇了經(jīng)濟社會發(fā)展同資源、環(huán)境之間的矛盾。“十五”期間，我國ＧＤＰ年平均增長９．５％，而能源消耗年平均增長率超過１０％；能源消費彈性系數(shù)從２００１年的０．４７上升到２００４年的１．６，不僅高出歷史水平，也高出世界平均水平。

　　資源和環(huán)境問題突出的體制原因

　　我國經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的資源和環(huán)境問題，與傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下形成的廉價或無償?shù)馁Y源和環(huán)境使用制度有直接關(guān)系。在傳統(tǒng)的以行政主導(dǎo)為主要特點的資源和環(huán)境使用制度下，資源和環(huán)境的廉價或無償使用普遍存在，這就造成企業(yè)缺乏珍惜資源和保護環(huán)境的壓力與動力。

　　從資源方面來看，同成熟市場經(jīng)濟國家通常的做法相比，目前我國礦業(yè)企業(yè)沒有全部負擔(dān)以下幾方面的成本：

　　礦業(yè)權(quán)取得成本。在礦業(yè)權(quán)取得環(huán)節(jié)，無償占有礦業(yè)權(quán)是普遍現(xiàn)象。過去，我國在對礦產(chǎn)資源的管理上是采取行政手段無償授予礦業(yè)權(quán)。這是造成目前絕大多數(shù)礦山企業(yè)特別是國有企業(yè)無償占有礦業(yè)權(quán)的重要原因。此外，我國礦產(chǎn)資源補償費平均費率偏低，僅為１．１８％，而國外與我國礦產(chǎn)資源補償費性質(zhì)基本相似的權(quán)利金費率一般為２％―８％。

　　礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本。從礦山設(shè)計和開采來說，絕大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)沒有將礦區(qū)環(huán)境治理和閉坑后的生態(tài)恢復(fù)等投入納入生產(chǎn)成本，而是將開采后留下的礦區(qū)治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問題甩給了政府和社會。

　　安全投入成本。企業(yè)的安全投入主體地位沒有完全確立，安全投入甩給政府，企業(yè)投入嚴重不足。尤其是近年來，隨著資源需求的加大，加上礦業(yè)市場入門成本過低，各種主體紛紛涌入，礦業(yè)市場秩序混亂。無序競爭造成礦業(yè)企業(yè)更加忽視安全投入，安全生產(chǎn)隱患嚴重。

　　這些問題造成礦產(chǎn)品成本不完全，礦業(yè)企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個體企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“挑肥棄瘦”式開采或破壞式開采普遍存在，資源使用效率低下。

　　從環(huán)境方面來看，我國目前的環(huán)保政策主要存在以下問題：

　　污染物“總量控制”的法律基礎(chǔ)仍然薄弱，相應(yīng)的保障措施和政策十分缺乏，污染物“總量控制”原則執(zhí)行得不理想。由于“總量控制”沒有得到嚴格執(zhí)行，環(huán)境或環(huán)境容量變成了一種可以無限索取的非稀缺性資源。企業(yè)不會像珍惜其他生產(chǎn)要素一樣去珍惜環(huán)境，而傾向于將重點放在如何同環(huán)保部門討價還價以爭取更多的排污指標上；而環(huán)保部門則不得不花費巨大精力去監(jiān)督企業(yè)。這種錯位，導(dǎo)致原本市場機制應(yīng)該發(fā)揮作用的環(huán)境資源供求市場變成了企業(yè)和環(huán)保部門博弈的舞臺，環(huán)境的真實成本被湮沒，環(huán)境的價值得不到體現(xiàn)。

　　排污權(quán)無償取得以及過低的排污費征收標準，導(dǎo)致環(huán)境實際上被無償或廉價使用。向環(huán)境排污，“侵占”或“消費”的是有限的環(huán)境容量，因而排污權(quán)可以被視為環(huán)境使用權(quán)或占有權(quán)的一種具體形式。排污許可證對各個污染源的排放行為（如排放的濃度、速率、數(shù)量、時段、煙囪高度等）作出了具體規(guī)定，進一步將排污權(quán)具體化、商品化，從而變得可定價、可交易。但我國上世紀８０年代引入排污許可證制度以來，一直是以行政授予的方式免費向企業(yè)發(fā)放排污許可證，至多也只是收取一定的工本費，這導(dǎo)致環(huán)境容量資源實際上被無償占有。同時，我國現(xiàn)行排污費征收標準過低，與環(huán)境的真實成本或環(huán)境治理所需的資金相比差距很大，這導(dǎo)致一些企業(yè)寧愿繳納排污費，也不愿意治理污染。

　　“先排污，后收費”的排污費征收方式，不僅難以形成企業(yè)珍惜環(huán)境的約束機制，而且使環(huán)保部門處于被動地位，環(huán)保責(zé)任過多地向政府一邊傾斜。政府為了征收排污費，需要維持龐大的征收隊伍和監(jiān)督機構(gòu)；企業(yè)繳納了排污費后，就認為可以不再承擔(dān)污染治理的責(zé)任，把污染治理的責(zé)任一并轉(zhuǎn)移給了政府和社會。過低的排污費標準與污染治理成本相比是“杯水車薪”，這使得政府不得不額外增加支出來治理環(huán)境。

　　與這種廉價或無償?shù)沫h(huán)境使用制度相適應(yīng)的，是環(huán)境違法處罰標準過低，這客觀上進一步助長了企業(yè)過度污染環(huán)境。而對大量的中小企業(yè)來說，由于規(guī)模和技術(shù)等因素的限制，污染治理成本已遠高于其可能獲得的經(jīng)濟效益。可見，無償或廉價的環(huán)境使用制度也是導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的原因之一。

　　深化資源和環(huán)境有償使用制度改革的思路

　　解決資源和環(huán)境問題，必須改革無償或廉價的資源和環(huán)境使用制度，提高資源和環(huán)境的使用效率。這是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措。

　　對資源而言，要以建立礦業(yè)權(quán)有償取得和資源勘查開發(fā)合理成本負擔(dān)機制為核心，逐步使礦業(yè)企業(yè)合理負擔(dān)資源成本，使礦產(chǎn)品價格真正反映其價值。首先，進一步推動礦業(yè)權(quán)有償取得。應(yīng)明確規(guī)定，凡出讓新設(shè)的探礦權(quán)、采礦權(quán)，除特別規(guī)定的以外，一律以招標、拍賣等市場競爭方式取得。此前企業(yè)無償占有屬于國家出資探明的探礦權(quán)和無償取得的采礦權(quán)均應(yīng)進行清理，并嚴格依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對剩余的資源儲量評估作價，繳納探礦權(quán)和采礦權(quán)價款。一次性繳納有困難的，經(jīng)批準可分期繳納；分期繳納仍有困難的，凡屬由國務(wù)院國土資源行政主管部門登記管理的，經(jīng)批準允許申請將部分或全部價款以折股的形式上繳，劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。其次，中央財政建立地勘基金，形成地勘投入和資源收益的良性滾動機制。中央地勘基金除了包括中央財政預(yù)算內(nèi)的地勘經(jīng)費、中央分成的礦產(chǎn)資源補償費和礦業(yè)權(quán)價款，主要是礦業(yè)權(quán)有償使用取得的各項收入。中央地勘基金將用于資源的預(yù)查、普查和必要的詳查，同時引導(dǎo)社會資金投入，形成“取之于礦，用之于礦，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益，滾動發(fā)展”的良性投入機制，從根本上解決我國地勘投入和地勘發(fā)展需求之間的矛盾。第三，建立礦區(qū)環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)新機制，督促礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)資源開采的環(huán)境成本。第四，合理調(diào)整資源稅費政策，促進企業(yè)提高資源回采率和承擔(dān)資源開采的安全成本。第五，不斷完善礦業(yè)權(quán)一級市場，加強資源開發(fā)和管理的宏觀調(diào)控。提高資源開發(fā)準入門檻，促進資源企業(yè)改組、改制，走規(guī)模化、集約化經(jīng)營道路。進一步規(guī)范探礦權(quán)和采礦權(quán)交易市場，促進礦業(yè)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和公開、公平、公正交易。

　　在環(huán)境方面，推進排污權(quán)有償取得和排污權(quán)交易制度改革，引入市場機制，督促企業(yè)將環(huán)境成本納入企業(yè)生產(chǎn)成本或服務(wù)價格，實現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化、社會成本企業(yè)化。首先，進一步通過立法明確污染物“總量控制”的原則，使之成為我國所有污染物排放管理的基本原則。污染物“總量控制”，不僅是遏制環(huán)境質(zhì)量下降的有力手段，也是排污權(quán)有償取得和排污權(quán)交易的重要前提，是市場機制在環(huán)境保護中發(fā)揮作用的制度保障。其次，改變排污許可證的行政授予方式，采取有效措施實現(xiàn)排污權(quán)有償取得，并通過一級市場對環(huán)境使用進行宏觀調(diào)控。政府有償出讓排污權(quán)給企業(yè)，形成了排污權(quán)的一級市場。政府應(yīng)根據(jù)每個時期（比如一個五年規(guī)劃期）經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境容量的狀況，合理出售排污權(quán)，利用環(huán)境容量資源通過一級市場對環(huán)境使用進行宏觀調(diào)控。第三，認真總結(jié)排污權(quán)交易試點經(jīng)驗，擴大試點范圍。排污權(quán)有償取得和國家環(huán)境宏觀調(diào)控手段建立后，企業(yè)必然要將剩余排污權(quán)通過市場出售以獲得利益，這就為排污權(quán)交易提供了基礎(chǔ)。應(yīng)加快制定有關(guān)配套辦法和政策，建立健全法律法規(guī)體系，提供信息服務(wù)，以進一步擴大試點，加快排污權(quán)交易市場的建立和完善。第四，按照公共財政原則，加強環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法建設(shè)。環(huán)境使用制度改革涉及的主要是政府與企業(yè)之間利益的調(diào)整，必須加大財政收入政策、支出政策、稅費政策等的調(diào)整和改革，盡快推行有利于環(huán)境保護的財政政策。
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新聞來源： 《人民日報》第09版