生態補償機制的概念需界定

2006-09-15
 
 
　　

      要點導讀:

　　對于生態補償機制概念的界定應遵循5個原則:一是對需要解決的實際問題要有針對性；二是符合相關學科的理論原則；三是處理好與現有相關概念和政策的關系；四是尊重有關名詞的歷史沿革和文化習慣；五是盡可能與國際上的相關概念接軌。而恰當界定生態補償機制概念，是一個首先應解決好的問題。

　　近兩年，中央對建立生態補償機制問題高度重視，社會各界呼聲強烈，地方積極開展實踐探索。在這個階段，從理論與實踐的角度界定好生態補償機制的概念是一個至關重要的問題，因為概念的內涵決定著政策制定和實踐的內容和方向，外延決定著相關工作的邊界。

　　基本定位或目的問題

　　生態補償機制的概念應主要為解決區域性生態環境保護問題而提出，其根本目的是維護、改善或恢復區域生態系統的服務功能，而不是直接針對排污者等個體環境責任人的政策。

　　經過30多年的發展，我國建立了較完整的環境污染防治政策體系，對主要環境污染問題和明確責任主體的管理都有法律和政策可循。但在區域生態環境保護和自然生態保護方面，面臨著政策結構性缺位的挑戰，特別是相關的環境經濟手段嚴重短缺，無法解決諸如國家重要生態功能區、流域和礦產資源開發等領域的生態環境保護問題。所以，生態補償機制概念應該是主要為解決區域性生態環境保護問題而提出的，其根本目的是維護、改善或恢復區域生態系統的服務功能，而不是直接針對排污者等個體環境責任人的政策。

　　基本性質問題

　　生態補償機制所調整的對象和政策制定的方向應是:矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，它是以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。

　　基本性質是指生態補償機制作為一種環境政策手段的屬性及其調整的對象和方向。目前，我國在重要生態功能區、流域和礦產資源開發等區域生態環境保護工作中遇到挑戰的根本原因是，保護或破壞行為背后的環境利益及其經濟利益，在保護者與受益者之間和破壞者與受害者之間的分配關系發生了扭曲，出現了保護與發展的矛盾沖突，即保護就不能很好發展，發展就要破壞，或者破壞就能牟利的不正?，F象。從環境經濟學原理看，就是保護活動產生的正外部經濟性——生態服務價值或生態環境的破壞活動(如礦產資源開發)所產生的負外部經濟性沒有內化到行為主體的私人成本中去。

　　因此，生態補償機制調整的對象和政策制定的方向就是，矯正生態環境保護或破壞行為產生的環境利益和經濟利益的分配關系，它是以經濟激勵為主要特征的環境經濟政策和其他相關的制度安排。這里的環境利益是保護活動產生的生態服務功能的提高，或破壞行為造成的生態服務功能的損失。經濟利益是生態服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態服務的主體要支付費用，生產生態服務的主體應得到經濟回報；相反，造成生態服務功能損失的主體支付費用，生態服務功能的產權代理人或恢復生態服務功能的主體(如政府)應得到經濟賠償。

　　外延問題

　　外延問題左右著生態補償機制的政策適用邊界。外延的確定需要考慮兩個方面的因素:一是概念的基本定位和性質，二是與現有相關政策的關系。

　　外延問題左右著生態補償機制的政策適用邊界。目前，在理論界和實踐領域，對生態補償機制理解過于寬泛和過于狹小的現象同時并存。外延過大的表現是將所有的生態建設和保護行為及其政策，或將與環境保護有關的收費等經濟政策都歸屬為生態補償機制概念下。對生態補償機制做狹義理解的典型是僅指生態補償收費。外延的確定需要考慮兩個方面的因素:一是概念的基本定位和性質，二是與現有相關政策的關系。外延過小，解決不了現實遇到的具有同質性的問題，并局限了實現生態補償目的的政策手段；外延過大，就會與現有相關環境政策產生重疊或矛盾，甚至會改變現有政策體系的結構，引起不必要的混亂。

　　根據我國現有環境政策體系的結構，生態補償機制的主要作用對象是區域生態環境保護領域。該領域有三個相關的重要特征:一是區域性，如重要生態功能區、流域和礦產資源開發中的生態環境保護問題；二是涉及的責任(利益)主體數量大，而且有時不容易界定，如重要生態功能區和大江大河的受益者問題。雖然礦產資源開發主體容易界定，但開發造成的生態環境破壞往往是大范圍，具有鮮明的區域特征；三是在多情況下以生態保護為主，包括相關污染防治行為。

　　做這樣的外延界定，生態補償相關政策就可以是對現有環境政策的完善和補充，避免了不必要的重疊和交叉。同時，可以將其作為是環境經濟學“污染者付費”經典原則在區域生態環境保護領域的延伸和應用，即“受益者付費、破壞者付費”原則，與在環境污染防治領域已建立的污染收費等相關制度相并存。

　　依據和標準問題

　　補多少才能達到維護、改善或恢復生態服務功能的目標，才能有效矯正生態環境保護領域相關的環境及其經濟利益分配關系，是生態補償的依據和標準。目前可行的辦法是:應用邊際機會成本理論為生態補償確定一個概念性的依據，具體補償標準可以根據概念依據通過博弈來確定。

　　生態補償的依據和標準是指，補多少才能達到維護、改善或恢復生態服務功能的目標，才能有效矯正生態環境保護領域相關的環境及其經濟利益分配關系，是一個非常關鍵的問題。

　　理論上講，生態服務功能的市場價值是確定補償的真正依據和標準。但由于有關價值化方法不成熟，人們的支付意愿差別很大，所以，目前對不同生態系統服務功能價值的定量化研究結果基本上無法應用于相關政策制定和實踐。

　　目前，可行的辦法是應用邊際機會成本理論為生態補償確定一個概念性的依據，具體補償標準可以根據概念依據通過博弈來確定。

　　從環境經濟學看，如何內化保護或破壞生態環境行為的外部性是確定生態補償依據和標準的基本原則。根據我國生態補償機制要解決的問題，這種外部性有兩種:重要生態功能區和流域上游保護活動中產生的生態服務功能改善和增值，即正外部性，也叫外部經濟性；礦產資源開發帶來的生態環境破壞及其對當地居民生存和發展造成的不利影響，即負外部性，又稱外部不經濟性。

　　通過邊際機會成本分析可以得出:在重要生態功能區、流域等生態保護活動產生外部經濟的情況下，生態補償的依據包括兩個部分:生態建設和保護的額外成本和發展機會成本的損失。所謂“額外”成本是指，被補償主體為了完成國家環境保護相關法律對所有(地區)人規定的基本責任以外的要求而投入的生態建設和保護的成本，如國家對重要生態功能區提出的特殊要求、下游對上游水質水量提出的更高要求等。“額外”性概念很重要，不能因為提倡生態補償，被補償地區的所有付出或該地區的全部生態效益就都要被補償，這在理論上是不合理的，在實踐中補償地區也不會接受。生態建設和保護的額外成本可以通過被補償地區的相關規劃及其實施情況來大致確定。所謂“發展機會成本”的損失，是指被補償地區為了保護生態環境，限制了一些污染和破壞生態的產業發展等經濟活動而帶來的損失。發展機會成本的損失可以參照國家或地區的平均利潤率、平均GDP增速、保護者的生活水平與受益者生活水平差距等指標，協商確定。

　　對于礦產資源開發等產生生態環境破壞的情況，其補償的依據也包括兩部分:一是恢復和治理那些開發者無法治理和恢復的，或者是歷史上形成的大規模生態景觀破壞及其生態功能的費用(如地下水污染、大面積塌陷等)；二是礦產資源開發對當地居民生活和發展造成的損失。

　　但必須注意到，礦產資源開發者在支付了上述兩部分生態補償(費)之后，開發者的開發活動仍然對開發區造成一定的生態破壞和環境污染。應由開發者自己治理和恢復，也可以運用押金制度，保證治理和恢復得以切實落實。

　　綜上，我國的生態補償機制的概念可以表述為:是一種為保護區域生態環境和維護、改善或恢復生態系統服務功能，調整相關利益者因保護或破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系，內化相關活動產生的外部成本，具有經濟激勵作用的制度安排。

　　從本質上看，生態補償機制概念界定與國際上的生態服務付費(Pay－mentforEcological　Services)和生物多樣性補償(BiodiversityOffset)的內涵有較大的相通性。生態服務付費強調對生態服務的經濟補償，生物多樣性補償強調對生物多樣性和生態環境破壞后的恢復性補償行為。我國的生態補償機制概念基本上包含了這兩者的內涵?！　?作者單位:國家環?？偩终兄行?
 
 
     來源：中國環境報