2008年03月21日08:14  來源：中國環境報

    “違法成本低”的結果就是“違法者占便宜”，這種不合理現象長期困擾著環境執法。修訂后的《水污染防治法》從提高罰款額度、創設處罰方式、擴大處罰對象、增加應受處罰的行為種類、調整處罰權限、增加強制執行權等10個方面，加大了對水污染違法行為的處罰力度，增強了對違法行為的震懾力。其中，針對私設暗管行為的處罰、針對違法企業直接責任者個人收入的經濟處罰、限期治理、強制拆除等法律責任的規定，成為《水污染防治法》修訂后的突出亮點。

　　一、罰款幅度普遍提高 

　　罰款是在環境管理中最經常適用的行政處罰手段。修訂后的《水污染防治法》針對以往罰款普遍較低、威懾力不足的現狀，通過6種方法，明確規定并大幅提高了罰款額度。

　　一是針對違法行為，明確規定了具體罰款幅度。比起先前由《水污染防治法實施細則》規定罰款幅度，這樣更具有嚴肅性。二是提高罰款的絕對數額。如罰款數額上限為50萬元的規定有6條，罰款數額上限為100萬元的規定有1條，而過去大多較低。三是取消對某些行為罰款的上限。如對水污染事故的罰款，造成的損失越大，罰款數額越高，實際上是“上不封頂”了。四是倍數計罰法。如第七十三條規定，不正常使用水污染物處理設施，或者擅自拆除、閑置處理設施的，由環保部門處應繳納排污費數額1～3倍的罰款。五是比例計罰法。如第八十三條規定，造成一般或者較大水污染事故的，按直接損失的20％計算罰款；造成重大或者特大事故的，按直接損失的30％計算罰款。六是考慮違法時間長短。如第七十四條規定，排污超標或者超總量排污的，由環保部門處其違規排放期間應繳納排污費數額2～5倍的罰款。不難看出，企業違法排污的時間越長，不僅其應繳排污費數額越大，其應受罰款額度也越高。

　　二、增加應受處罰的行為種類

　　修訂后的《水污染防治法》與過去相比，增加了至少9種新的違法行為，并分別規定了相應的處罰。其中第七十二條增設3種:未安裝自動監測設備的，未與環保部門聯網并保證監測設備正常運行的，未進行自我監測并保存原始監測記錄的；第七十四條增設兩種:排污超過標準，排污超過總量指標的；第七十五條增設1種，即私設暗管的；第七十八條增設1種，即建設不符合國家產業政策的小型重污染項目的；第八十二條增設兩種:不按照規定制定水污染事故的應急方案的；事故發生后未及時啟動事故應急方案并采取應急措施的。

　　三、創設了處罰方式

　　修訂后的《水污染防治法》對處罰方式有了新的創新。例如，針對超標或者超總量排污的行為，以法律責任的形式，規定“責令限期治理”，同時對決定權限、具體內容、期限及后果做了詳細規定(第七十四條)；針對私設暗管行為，第七十五條第二款規定可以“責令停產整頓”；針對違法排污并造成水污染的行為，第七十六條、第八十條和第八十三條都規定了“責令限期采取治理措施，消除污染”的責任形式。

　　四、擴大了處罰對象

　　修訂后的《水污染防治法》規定的處罰對象主要有3類:一是發現違法行為不查處或者接到舉報后不予查處等行政不作為的環境監管人員(第六十九條)；二是排污單位；三是排污單位內的直接責任人員，特別是對違法排污單位，不僅要處罰單位，還要處罰單位直接責任人，這就是所謂“雙罰制”。如第八十三條規定，企事業單位造成重大或者特大水污染事故的，環保部門對肇事單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可處上一年度從本單位取得的收入50％以下的罰款。環保部門從此有權對企業內部的責任者個人處以罰款，這是值得注意的立法動向。

　　五、賦予環保部門更多處罰權

　　修訂后的《水污染防治法》根據環境監管實際，賦予了環保部門對某些特殊違法行為的處罰決定權。如限期治理作為對超標或者超總量排污行為的行政處罰，第七十四條明確授權由環保部門決定，而以往則是由環保部門報請政府決定。此外，修訂后的《水污染防治法》還進一步明確授權，在限期治理期間，由環保部門責令限制生產、限制排放或者停產整治。這是一項十分重要的權限。

　　六、增加強制執行手段

　　修訂后的《水污染防治法》增加了若干項強制執行措施，既有直接強制，也有間接強制。關于直接強制的規定，如第七十五條規定，違規設置排污口或者私設暗管的，由環保部門責令限期拆除；逾期不拆除的，強制拆除。這是環保部門為數不多的直接強制執行權。間接強制主要指“代執行”，如第七十五條規定，違法排放酸液、堿液等有毒有害物質的，由環保部門責令限期采取治理措施；逾期不采取治理措施的，環保部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。第八十三條對造成水污染事故的單位，也規定了代治理措施。

　　七、減少認定違法行為的難度

　　違法行為的認定是依法處罰的基礎。如修訂前的《水污染防治法》規定:“排污單位故意不正常使用水污染物處理設施，或者未經環境保護部門批準，擅自拆除、閑置水污染物處理設施，排放污染物超過規定標準的，由環保部門予以處罰。”在實踐中，故意與否難以判定，超標與否需要監測，使得實際執法難度很大。

　　修訂后的《水污染防治法》則取消了這兩個認定條件，只要發現排污單位沒有“正常使用”污染物處理設施這個行為事實，就可以認定和處罰。這將大大減少執法人員的認定難度，有利于環境執法。

　　八、舉證責任轉移

　　依據我國《民事訴訟法》，民事糾紛實行“誰主張，誰舉證”。這個原則如果運用于環境賠償糾紛中，將不利于作為受害者的個體尋求司法救濟，從而會激化沖突和矛盾。

　　修訂后的《水污染防治法》第八十七條做了一定調整，規定“因水污染引起的損害賠償訴訟，由排污方就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任”。換言之，如果排污企業不能令人信服地證明其沒有過錯，他就得承擔賠償責任。

　　九、公益訴訟初露端倪

　　2005年發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確提出:“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”

　　為了更好地保護受害者，修訂后的《水污染防治法》在很多方面有了具體體現。第八十八條規定，“因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟。環保部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。”此條同時還規定，因水污染受到損害的當事人人數眾多的，可以依法由當事人推選代表人進行共同訴訟；國家鼓勵法律服務機構和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助；環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。

　　十、治安處罰有望適用

　　在修訂和審議過程中，環保部門多次提出有必要引入對某些惡意環境違法行為人采取拘留措施的建議。全國人大有關專門機構認為，應當盡量保持治安處罰體系的完整性，對實際存在的惡意排污行為，可以通過解釋，將“排放”理解為“處置”，從而適用《治安管理處罰法》的相關規定。

　　《治安管理處罰法》第三十條規定:“違反國家規定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的，處10日以上15日以下拘留；情節較輕的，處5日以上10日以下拘留。”

　　修訂后的《水污染防治法》第九十條規定:“違反本法規定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。”

　　可以說，此次修訂的《水污染防治法》總結了現行《水污染防治法》實施的經驗教訓，結合我國水污染防治工作面臨的新形勢，對已實施11年的《水污染防治法》進行了全面修訂，為水污染防治工作由被動應對轉向主動防控、讓江河湖泊休養生息奠定了堅實的法律基礎，必將在今后的水污染防治中發揮重要作用。

　　(作者單位:環境保護部)