作者：環境保護部華北環境保護督查中心     2011-05-05

    編者按

　　“十二五”已經開局，堅持又好又快發展，是我們的方向和原則。在這個過程中，不可避免地會由于一些建設項目因為監管不到位而導致出現環境問題。那么承擔著環保督察和監管職能的區域環保督察中心將面臨什么樣的形勢、當前的建設項目環境監管還存在哪些問題？如何在新的形勢下做好督查工作？本文對這些問題進行了深入闡述，本版今日特予刊登，以饗讀者。

　　“十二五”規劃綱要指出：要“嚴格污染物排放標準和環境影響評價，強化執法監督”。環境保護部賦予區域環保督察中心“承擔國家審批建設項目‘三同時’現場監督檢查，參與建設項目竣工環保驗收”的職能。華北督查中心認清形勢，開拓創新，認真履責，積極探索建設項目環境監管新思路、新舉措，充分發揮國家環境監察新生力量的作用，切實從源頭上把好污染防治關。

　　項目多，影響大環境監管壓力大、難度大

　　■閱讀提示

　　建設項目數量多，環境監管任務重；污染類型多，環境風險高的企業密集；區位特殊，地域敏感，環境問題影響大；點多線長面廣，線性工程突出，監管難度大。

　　華北地區轄“三省、兩市、一區”，即山西省、河北省、河南省、北京市、天津市和內蒙古自治區?！笆晃濉逼陂g，我國經濟發展迅猛，華北6省、區、市同樣得到長足發展，其中內蒙古自治區、天津市近年來經濟增速在全國領先。伴隨著經濟的迅速發展，大量建設項目紛紛落地，建設速度加快。從華北地區國家審批建設項目監管的總體形勢看，主要呈現以下幾個特點：

　　區域經濟發展快，建設項目數量多，環境監管任務重。“十一五”期間，華北6省、區、市的經濟都得到了快速發展，特別是近兩年，“京津冀”、“環渤?！钡貐^經濟發展迅速，天津市的濱海新區、河北省的渤海新區、唐山市曹妃甸開發區等都是近一時期內快速崛起的新的經濟增長點。還有內蒙古自治區“呼包鄂”金三角的飛速發展以及山西省煤炭資源的全面整合推進等。國家經濟社會發展的戰略布局有利于這些區域經濟的快速發展，同時也帶動了新項目、新工程快速上馬，使建設項目的環境監管工作任務不斷增加。

　　污染類型多，環境風險高的企業密集。華北地區6省、區、市，除北京之外，其他地區的產業結構都不盡合理。鋼鐵、電力、煤炭、有色冶金、化工石化、造紙等能耗高、污染重的企業占很大比重，環境風險也較大，給地方環境監管帶來了很大壓力。近年來，國家對這些行業采取了一些限制政策：一方面，要通過環評審批手段控制這些行業的快速增長，調整產業結構，轉變經濟發展方式；另一方面，要做好已審批建設項目的環保“三同時”監管工作，做到防患于未然。但是，這一區域目前的特點一時仍難以改變。

　　區位特殊，地域敏感，環境問題影響大。由于華北地區位于環首都圈，區位特殊，地域特征非常敏感，環境問題關系到方方面面。同一類的事件，在別的區域可能帶來的影響會小一些，但在這里往往會引起廣泛的關注。因此，華北地區的環境問題極為敏感，環境監管壓力巨大。環保督察人員責任重大，不能有絲毫懈怠。

　　點多線長面廣，線性工程突出，監管難度大。由于首都北京特殊的政治區位，華北地區公共事業類的線性工程項目凸顯。公路、鐵路以及輸油、輸氣管道等項目為數眾多。這類項目通常是跨越地域廣、施工周期長、涉及問題多，一些項目建設單位與當地環保部門主動溝通少，因此地方環保部門日常監管的難度比較大。

　　華北地區建設項目環境監管的重點工作

　　■閱讀提示

　　實施環保“三同時”監管督查；做好試生產審批督查；參與建設項目竣工環保驗收現場檢查；承擔建設項目違法行為的調查取證。

　　目前，我國的建設項目驗收因法規和機制等諸多原因，從總體來看，執行尚不夠理想。同時，一些建設項目因建設時間較長，驗收往往會留到下一個規劃和計劃時間段中，而隨著經濟快速發展，在這一過程中又有大批項目上馬建設，等待驗收，致使驗收和監管形勢復雜、任務繁重。據統計，華北地區“十五”期間50％和“十一五”期間90％的建設項目需要實施環境監督管理，項目數量十分可觀，監管任務非常艱巨。

　　面對艱巨而繁重的監管任務，華北督查中心要立足督查職能，按照《環境保護部建設項目“三同時”監督檢查和竣工環保驗收管理規程(試行)》的要求，重點開展好4項工作。

　　一是實施環?！叭瑫r”監管督查。落實環?！叭瑫r”制度是建設項目管理中最基本的要求。由于一些建設單位往往關注工程本身建設，而忽視環保要求，致使環境設施建設滯后，污染物超標排放甚至直排。加之建設項目多且動態變化、建設周期長，給環境監管加大了難度。督查中心必須盡心盡力履職，切實搞好環?！叭瑫r”監管督查。

　　二是做好試生產審批督查。試生產審批是建設項目環境保護管理中的重要環節，是工程項目竣工環保驗收的一道重要保障。新規程要求：環境保護部審批的建設項目在取得省級環保部門試生產審批前，要征求督查中心意見，督查中心據現場督查情況，提出試生產意見。督查中心要及時、認真地開展現場檢查，努力推動建設項目環境問題的解決。

　　三是參與建設項目竣工環保驗收現場檢查。督查中心受委托承擔Ⅱ類項目的竣工環保驗收現場檢查任務。要認真貫徹環評法，按照新規程要求，扎實細致，嚴格把關，搞好驗收現場檢查，為環境保護部正確決策和審批提供第一手資料。

　　四是承擔建設項目違法行為的調查取證。按照環境保護部要求，督查中心參與環境違法案件的調查處理，對違法、違規的建設項目開展調查取證，對地方政府和環保部門執行環境法律、法規的情況進行督查檢查。

　　當前建設項目環境監管存在的主要問題

　　■閱讀提示

　　人員力量不足，監管能力不夠；建設項目“三同時”監管法律有待健全，執法難度大；項目存量大、問題多，監管任務重；缺乏項目信息，監管手段單一。

　　人員力量不足，監管能力不夠。目前，除山西省、內蒙古自治區以外，各省級環保廳(局)尚未建立專門的建設項目“三同時”監管機構，由項目處(環評處)負責牽頭，省環境監察總隊或省級督查中心負責現場檢查工作。即使設有監督管理處(驗收處)，也由于人員少、項目多、任務重等原因，很難做到監管到位。各省、市、區環境監察部門也存在任務多、壓力大等問題，加之對建設項目環評階段背景的了解少，使得監管能力明顯不足。

　　建設項目“三同時”監管法律有待健全，執法難度大。目前，建設項目環?！叭瑫r”相關法律法規尚有待健全，法律地位也較低。同時，執法手段弱，處罰力度不足，導致一些企業的違法成本遠遠低于守法成本，從客觀上降低了企業守法的自覺性。以“試生產許可”為例，《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》明確規定，“建設項目試生產前，建設單位應向有審批權的環境保護行政主管部門提出試生產申請”。但在有些省、市，試生產申請并沒有作為一項行政審批許可權力，而是僅作為一項備案，這就大大削弱了監管力度，導致未經許可違規試生產的情況屢有發生。同時，作為國家審批建設項目監管的主要力量，地方各級環保部門對監管中發現的違法問題，沒有處罰和停止違法行為的權力，往往要上報環境保護部才能對其進行處罰，使得環境違法行為難以及時制止。

　　項目存量大、問題多，監管任務重。從華北地區建設項目的現狀來看，“十一五”期間國家審批建設項目未驗收的有497個。而“十五”期間審批的項目未驗收的存量也非常大。同時今后每年還有120個左右的新審批項目，而每年驗收的項目僅六七十個。照此推算，每年需要實施監管的建設項目超過千個，日常監管任務相當繁重。由于一些建設單位環境意識不強，未批先建、批建不符、久試不驗、未驗投產等問題仍然較為普遍，給“三同時”監管加大了難度。

　　缺乏項目信息，監管手段單一。據地方環保部門反映，由于缺少工程信息，對建設項目的底數以及審批和建設情況沒有總體的把握，無法及時跟蹤進展情況，因此監管難以到位。尤其是一些大型生態類項目還存在聯系人變更、分段施工、分段負責、施工期較長和變更較多等問題，地方環保部門只能依靠傳統的人工監管，缺乏有效的監管手段，難以實施有效監管。

　　今后建設項目環境監管的思路與對策

　　■閱讀提示

　　進一步完善監管聯動機制，形成齊抓共管的局面；搞好建設項目管理信息平臺建設，及時掌握項目進展動態；嚴格試生產審批，及早控制環境問題；嚴肅處理違法項目，力求做到不欠新賬等。

　　進一步完善監管聯動機制，形成齊抓共管的局面。面對繁重的監管任務，要做好項目日常監管工作，僅僅依靠督查中心的力量是難以完成的。督查中心的優勢在于能夠及時了解環境保護部的宏觀政策、最新精神要求及建設項目的相關情況，具有協調轄區各省、區、市環保部門的優勢；地方環保部門的優勢則在于靠近項目現場，能夠及時、快速地掌握項目建設進展情況。為發揮各自優勢，提高效率，督查中心與地方環保部門應緊密協作，相互借力借勢，共同完成監管任務。華北督查中心將建立華北地區建設項目監管聯動機制，與地方環保部門攜手聯動。由地方環保部門做好日常監管，督查中心做好督查檢查，齊抓共管，切實推進華北地區建設項目監管工作。

　　搞好建設項目管理信息平臺建設，及時掌握項目進展動態。為更好地做好國家審批建設項目監管工作，華北督查中心自行研發了華北地區國家審批建設項目信息管理系統，囊括了我國2001年以來所有國家審批建設項目及相關信息，提供了信息記錄、查詢、統計分析、更新維護和電子檔案等功能，以此作為各級環保部門建設項目信息管理與交流的平臺，力求實現及時掌握、即時管理的監管目標。

　　嚴格試生產審批，及早控制環境問題。從項目管理角度講，試生產在建設項目“三同時”監管過程中是最重要的一個環節，也是控制污染的關鍵環節。各級環保部門應高度重視試生產審批環節，嚴格把好試生產審批關。同時，要樹立服務意識，幫助企業盡早發現和解決環境問題。對已進入試生產的項目要加強指導，督促企業按期完成環保驗收；對長期試生產不驗收，或未經審批擅自試生產的企業要堅決予以處罰。

　　嚴格新規程要求，扎實做好驗收現場檢查工作。竣工環保驗收作為建設項目“三同時”監督管理的最后環節，必須嚴格驗收，力求做到萬無一失。隨著新規程的實施，督查中心受環境保護部委托承擔部分項目的驗收現場檢查工作，為環境保護部驗收審批提供依據。作為環境保護部在現場的“眼睛”和“耳朵”，督查中心在驗收現場檢查過程中，必須嚴格按照環評批復要求和國家新的環境政策以及標準規定，以“對事業負責、對群眾負責、對自己負責”的精神，堅持“實事求是，客觀公正，扎實細致，嚴格把關”16字方針，把建設項目的真實情況和存在的問題反饋給環境保護部，為環境保護部做出正確決策提供客觀的意見和翔實的資料。

　　拓展監管新思路，努力提高監管效能。環境監理是一項環保新要求，也是環境監管的好幫手，應進一步強化工程環境監理這項工作。地方環保部門應督促監理單位及時向環保部門報送監理報告，開展好建設過程中的監督檢查工作。督查中心將按照環境保護部的要求，強化工程環境監理在項目建設中和驗收檢查中的作用，將其作為“三同時”監管的要求予以明確。積極探索監管新舉措，進一步與環境保護部衛星環境應用中心合作，利用環境衛星遙感監測分析等手段，及時發現生態破壞、施工期違法等行為，力求達到“管得住，管得好”。

　　嚴肅處理違法項目，力求做到不欠新賬。對新項目，要及時跟蹤監管，努力做到不欠新賬；對老項目，要調動各級環保部門的力量進行逐一排查，摸清建設項目底數，實施“三同時”檢查，尤其對已進入試生產階段的項目要重點檢查，督促其在試生產期內切實落實環境要求。對今后出現的“‘三同時’不落實、未批先建、批小建大、批建不符、未批試生產、久試不驗”等違法行為，要嚴厲打擊，嚴肅查處，做到不欠新賬，多還舊賬，努力提升建設項目環境監管的效能。

    來源：中國環境報