——專訪環境保護部政策法規司司長楊朝飛

2009-03-24

    正確行使環境行政處罰自由裁量權，是嚴格執法、科學執法、推進依法行政的基本要求。隨著環境執法力度的不斷加強，環境行政處罰自由裁量權成為社會廣泛關注的話題。近日，環境保護部印發了《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》(以下簡稱《意見》)，對行使環境行政處罰自由裁量權涉及的主要問題做出了系統規定。

　　針對《意見》的制定背景和主要內容，本報記者專門采訪了環境保護部政策法規司司長楊朝飛。

　　記者：制定《意見》的背景和主要目的是什么？

　　楊朝飛：制定《意見》的背景有兩方面原因，一是各級環保部門主動自覺規范自由裁量權行使，準確適用環保法律，提高環境監管水平，在打擊惡意環境違法行為、防治環境污染和保障人體健康方面發揮了重要作用，不少地方還制定了規范行政處罰自由裁量權的專門規定。二是一些地方還不同程度地存在著不當行使行政處罰自由裁量權的問題，個別地區出現了濫用自由裁量權的現象，甚至由此滋生執法腐敗，在社會上造成不良影響。

　　制定《意見》的目的，就是要進一步規范環境行政處罰自由裁量權，提高環保系統依法行政的能力和水平，有效預防執法腐敗。

　　記者：能否簡單介紹《意見》的制定過程？

　　楊朝飛：環境保護部領導高度重視規范行政處罰自由裁量權，并要求從實踐科學發展觀、推進依法行政、預防執法腐敗的高度深化此項工作。環境保護部領導親自帶隊實地調研，并布置研究起草。政策法規司會同監察組、環境監察局先后召開研討會，聽取了湖南省、福建泉州、北京平谷等10多個地方環保部門規范行政處罰自由裁量權的經驗，著手起草《意見》。在起草過程中，我們反復征求了環境監察、監察部門意見，努力提高《意見》的可操作性。經多次修改，《意見》于 2009年2月20日由環境保護部部常務會議審議通過。

　　記者：環保部門在決定是否給予行政處罰、確定處罰種類、裁定處罰幅度時，應當遵守哪些基本原則？

　　楊朝飛：《意見》規定了六項原則:

　　一是過罰相當，使處罰環境違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當。

　　二是嚴格程序，遵循調查、取證、告知等法定處罰程序，充分保障當事人的陳述權、申辯權和救濟權，包括依法要求聽證的權利。

　　三是重在糾正，充分重視限期改正、限期治理、限產限排、停產停業等手段，并加強后督察，確保整改到位。

　　四是綜合考慮行為人的過錯程度、違法行為造成的危害后果、改正態度、違法行為是初犯還是再犯等相關因素。

　　五是量罰一致，同一地區、情節相當的同類案件的行政處罰種類和幅度基本一致。

　　六是罰教結合，重在提高認識，改正錯誤，教育企業、公民自覺遵守環保法律。

　　記者：環保部門如何合理把握行政處罰自由裁量的具體尺度？

　　楊朝飛：《意見》依據法律、法規的有關規定，結合環境執法實際，針對具體違法情節規定了相應的從重處罰、從輕處罰、單位個人“雙罰”、按日計罰、從一重處罰以及多個行為分別處罰等量罰尺度。

　　例如，對私設暗管偷排、用稀釋手段“達標”排放等惡意環境違法行為給予從重處罰；對企業事業單位造成水污染事故的，對此單位以及直接負責的主管人員和其他直接責任人員實行“雙罰”；對環境違法行為處于繼續狀態的，實行“按日計罰”，依法累加計算罰款額度。

　　當然，由于各地情況不同，行政處罰的具體尺度難以全國統一。我們建議針對常見環境違法行為，確定一批自由裁量權尺度把握適當的典型案例，作為行政處罰案件的參照標準，使同一地區、情節相當的同類案件，所做出的行政處罰種類和幅度基本一致。國家還將適時研究制定關于法定具體罰款幅度的參考性指南。

　　記者：準確適用法規條款是行使處罰自由裁量的前提，《意見》在法條適應方面進行了哪些規范？

　　楊朝飛：《意見》明確了高位法優先、特別法優先、新法優先這三項法規適用的基本規則。同時，還特別規定了環保法規之間存在沖突時的具體適用規則。

　　關于環保部門規章與地方性法規或者地方政府規章沖突情形下的適用規則是：法律或者行政法規對環保部門規章、地方性法規或者地方政府規章有具體授權的，被授權的法規優先適用；沒有具體授權的，部門規章優先適用。

　　環保部門規章和其他部門規章沖突情形下的適用規則是：環保部門規章與其他部門規章不一致的，根據專屬職權制定的規章優先適用；兩個以上部門聯合制定的規章，優先于一個部門單獨制定的規章；不能確定如何適用的，應當按程序報請國務院裁決。

　　記者：單純運用行政處罰，難以改變環保“違法成本低、守法成本高”的局面，《意見》對綜合運用其他懲戒手段，做了哪些規定？

　　楊朝飛：《意見》提出，環保行政處罰應當與經濟政策約束、社會監督、部門聯動、治安管理處罰、刑事案件移送以及支持民事訴訟等機制相結合，綜合發揮環境執法的懲戒作用，這是各地多年總結出來的重要經驗。

　　一是與經濟政策約束相結合。對嚴重污染環境的違法企業，環保部門應當按照有關規定，及時通報中國人民銀行和銀行業、證券業監管機構及商業銀行，為信貸機構實施限貸、停貸措施和證監機構不予核準上市和再融資提供信息支持。

　　二是與社會監督相結合。公開受處罰企業信息，對環境違法嚴重的企業，報告黨委、人大、政府、政協等機關，通報工會、共青團、婦聯等群眾團體以及有關行業協會等，建議撤銷其有關榮譽稱號。

　　三是與部門聯動相結合。對未依法辦理環評審批、未通過“三同時”驗收，擅自從事生產經營活動等違法行為，移送工商部門按照《無照經營查處取締辦法》依法查處；對違反城鄉規劃、土地管理法律法規的建設項目，移送規劃、土地部門依法限期拆除、恢復土地原狀。

　　四是與治安管理處罰相結合。對阻礙監督檢查、違法排放或者傾倒危險物質等行為，涉嫌構成違反治安管理行為的，移送公安機關依照《治安管理處罰法》處罰。

　　五是與刑事案件移送相結合。環境違法行為人涉嫌重大環境污染事故等犯罪的，依照《刑事訴訟法》、《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，移送公安機關。

　　六是與支持民事訴訟相結合。環境污染損害賠償當事人委托提供監測數據的，環境監測機構應當接受；提起訴訟的，環保部門可以依法支持；請求調解處理的，環保部門可以開展調解工作。（作者：綜合）

　　來源：中國環境報