夏光 國家環保總局環境與經濟政策研究中心 2007-04-10　

在我國提出實現環境保護歷史性轉變的今天，有一個問題需要特別提出來進行思考和探討，這就是“環境保護的國家意志”問題。之所以突出這個問題，是因為歷史性轉變是一種重大和根本的轉變，這個過程不但離不開而且還特別需要“國家”這個主體發揮特殊和關鍵的作用。正如治理國家需要正確的國家理論指導一樣，環境保護作為國家治理的一個具體領域，也非常需要關于環境保護國家意志的闡釋。

　　1 引人關注的變化

　　進入“十一五”以來，我國政府關于環境保護的一系列新的提法和表述引起了人們的關注。首先是《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出“經濟社會發展必須與環境保護相協調”，隨后溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上提出保護環境與經濟增長要“并重”和“同步”。這些出自國家最高行政權力機構的重要論述，顯然不是一般性的即興表態，而是經過慎重研究作出的重大決策。

　　在提出這些方向性理念的同時，國家采取了一系列重要的環境保護政策舉措，例如，中央發布了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，加大了環境保護的指標和份量。國家環保總局和國家統計局組織10個省區進行綠色國民經濟核算試點，力圖把環境退化的代價從GDP中分離出來，以反映經濟發展的真正效果。同時，國家環保總局宣布成立華東、華南、西北、西南、東北5個區域環保督察中心，這是近年來國家環境保護管理體制上比較大的變化。

　　如何看待和理解這種變化？可以看到，這些變化的核心是國家行為的變化，是國家對于環境保護的理念和行動有了很大強化。它表明一種明確而堅定的加強環境保護的政治基礎已經基本形成，可以說，環境保護歷史性轉變，其實質是環境保護國家意志的上升。

　　2 什么是環境保護的國家意志？

　　我們可以把國家最高權力系統關于環境保護的政治意愿和行動部署的集合稱為“環境保護的國家意志”。在這里，國家最高權力系統包含國家層面的政黨、立法、行政、司法等權力機構。

　　由這個定義可知，環境保護的國家意志由兩個部分組成：“國家意愿”和“國家行動”。國家意愿是指國家采取的環境保護的理念和決心，主要反映國家對環境保護的認知和態度，是一種主觀景象。國家行動則是指國家在環境保護方面所作出的承諾和要求，體現了對于環境保護的實際行動。把上述結構用下圖表示：

　　國家意志的特點是它超越于各種部門、地方和個體的利益和意志之上，既是這些主體之利益和意志的合理綜合，又不受其拘囿。在一定程度上，國家意志是為了克服這些局部利益的局限而存在的，因此不排除國家意志與局部利益具有一定的對立性。在環境保護上這個特點更為突出，因為環境作為公共資源具有開放性，更加需要“國家”這個公共利益的維護者來預防和糾正局部主體對環境的過度利用。

　　以往，人們常把“國家意愿”與“國家意志”等同使用，現在可以看到，國家意愿只是國家意志的一部分，是其基礎和先導，二者一字之差，含義有別。在環境保護上，國家意愿加上足夠強度的國家行動，才能形成完整的環境保護國家意志。
 
　　3 環境保護國家意志的發展歷程

　　回顧我國環境保護事業發展的歷程，可以看到它也是環境保護國家意志不斷提高的過程。從上世紀80年代國家確立“環境保護是一項基本國策”，到后來實行可持續發展戰略、科學發展觀，可以看到一條明確的國家意愿的演進軌跡。進入新世紀以來，國家關于環境保護的政治意愿明顯增強。在建設和諧社會和用科學發展觀統領經濟社會發展全局的總的治國理念旗幟下，提出了新型工業化、人與自然和諧、文明發展道路、環境友好型社會等綱領性環保理念。進入“十一五”后，國家進一步把環境保護提高到與經濟發展并重和同步的地位。隨著這些與環境保護有直接和密切關系的國家執政理念開始在經濟社會發展中逐步實施，環境保護的政治屬性和政治地位都得到了提升。

　　在這些上升的國家意愿基礎上，國家采取了大量加強環境保護的行動，先后三次頒布了淘汰落后生產能力、工藝、產品目錄，這些目錄中有許多是由于環境污染原因而被列入的，由于這些目錄帶有指令性，因此，對于解決大量分散的污染企業具有根本性作用。繼“九五”期間淘汰8.4萬家污染嚴重又無治理無望的“十五小”企業之后，“十五”以來又重點淘汰了4萬多家（條）污染嚴重的企業或生產線，對20多個行業近3000家企業實施了清潔生產審核，反映出國家促使經濟增長方式向環境友好方向轉變的明確指向。

　　總之，過去的30多年里在國家環境保護方針、原則、政策、法律、機構、投入、工程等方面所采取的大量措施構成了環境保護國家意志的重大發展。可以認為，到目前為止，我國環境保護事業的總體上是國家推動型的。

　　毫無疑問，環境保護國家意志的形成是一個逐步發展的過程，我們不能苛求在任何時候國家對于環境保護的意志總是很高很強，因為任何主體對于環境保護的知識都是在學習和實踐中積累的。現在，環境保護的國家意志達到了新的高度，人們都相信，隨著我國經濟發展水平提高，國家關于環境保護的政治意愿和行動部署只會強化，不會減弱。

　　4 歷史性轉變需要強大的國家意志

　　第六次全國環境保護大會提出環境保護要實現歷史性轉變，使環境保護與經濟增長并重和同步，這是因為我國環境形勢依然十分嚴峻，長期積累的環境污染和生態惡化已經到了相當嚴重的程度。六次大會指出，我國主要污染物排放量超過環境承載能力，水、大氣、土壤等污染日益嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染持續增加。流經城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積356萬平方公里，沙化土地面積174萬平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少。“十五”期間，環境保護指標沒有完成，2005年全國二氧化硫排放量比2000年增加了27%，化學需氧量僅減少了2%，均未完成削減10%的控制目標。

　　另據有關部門信息，人民群眾對水污染事件的反映和投訴越來越多。全國約1/3的水體喪失了直接使用功能，重點流域40%以上的水質沒有達到治理要求，不少地方出現了有河皆干、有水皆污的狀況，近海水域赤潮接連發生。工業和城鄉水污染治理仍然滯后，企業違法違規排污現象屢禁不止，全國污水排放量中有一半是工業污水。2006年上半年，GDP同比增長10.9%，但單位GDP能源消耗和污染物排放總量都不降反升。引起這些嚴重局面的原因，目前的分析，主要從三方面來說明：一是認識問題，一些地方忽視長遠利益和全局利益，不惜以犧牲環境為代價換取經濟增長；二是經濟增長方式粗放，資源能源消耗高；三是環保監管不力，環境執法屢屢受挫，環境監管力量薄弱。

　　可以看到，環境問題并不能簡單地歸咎于環保部門的工作，而是需要從決策、經濟、管制等方面尋求對策，即解決環境問題的對策要從3個方面來考慮：提高環境保護意愿；改善經濟增長方式；加強環境監管。

　　為什么說實現環境保護歷史性轉變需要強大的國家意志？這是因為這3個對策都需要國家的強力行動。提高地方環保意愿的關鍵之處在于國家引導 地方的行為是受國家政策主導的，如果地方沒有很好地貫徹中央的環保意志，說明在國家層面還缺少具有足夠作用力的引導性環保政策。中國古代兵法說“上無疑令，則眾不二聽”（上級的指示必須邏輯一致，下級才能明確貫徹執行），國家對于地方必須顯示堅定和一貫的決心。過去在環境保護問題上，國家一方面強烈要求地方采取堅決的環境保護措施，另一方面在一些只有國家才能決定的環保政策方面卻又頗費躊躇。例如關于大幅度提高排污收費標準的政策建議，在20世紀90年代被多次提出，但一些經濟部門以加重企業負擔為由加以反對，結果使排污收費政策一直處在弱政策狀態，地方環保部門難以靠這個政策去遏制企業排污，這種“高高舉起，輕輕放下”的情況就是“疑令”狀態。

　　改善經濟增長方式需要國家作出強有力的決策 我國經濟增長方式粗放是一個整體性問題，這與過去國家比較強調經濟增長速度有關。現在國家已經意識到過度刺激地方追求經濟增長速度會產生包括環境問題在內的不利后果，所以已經在宏觀經濟調控中弱化了速度要求而增加了對經濟發展質量的關注，這說明通過改變經濟增長方式來解決環境問題，雖然地方有很大的作為，但主要取決于國家的決心和決策。國家是經濟政策的主要制定者和實施者，改變經濟增長方式首先要從國家行動做起。“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”首先是在國家層面上提出的命題。

　　加強環境監管迫切需要國家做出更強的制度安排 環境監管的具體過程發生在基層，但監管的權力來自于國家的法律授權。目前，環境管理上“無法可依”和“執法不嚴”是同時存在的，執法不嚴也與法律規定本身不嚴有關。為什么出現環保“守法成本高，違法成本低”?因為許多環保法律法規中，法律責任的規定都比較輕（例如地方環保部門的罰款上限僅數萬元），處罰程序漫長，這對嚴格執法都是先天不足。全國大部分地方的環保部門都是政府的直屬機構，地位和權威差強人意，執法效果受到局限，這與國家層次上的相關體制安排是有關的。我們在很多地方調研時都聽當地政府的同志說，如果國家提高環保部門級別和地位，增加環保編制和經費，則地方很快會效仿，基層環保執法力量就會很快得到加強。這些情況都說明，加強環境監管，國家行為至關重要。在明確要求地方加強執行現有環保法律法規的同時，迫切需要國家對環保法律進行大幅度強化，較大程度地增加違法者的法律責任并增加對于環保部門的授權。

　　總之，相對于我們面臨的環境問題的嚴重程度而言，目前環境保護的國家意志還需要更大的增強。可以說，解決我國環境問題的重點突破口是在國家層面。我國有的著名經濟學家主張“中國應該采取世界上最嚴厲的環境政策”，這首先是指要采取更加嚴厲的國家政策。環境保護的國家意志是當前環境保護工作中的核心問題之一，是環境保護工作的“牛鼻子”。

　　5 國家在環境保護中的特殊作用

　　其實，不僅是在環境保護歷史性轉變這樣特殊時刻才需要強大的國家意志，而是在任何時候國家在環境保護中始終具有主導地位，這是由環境保護的特殊性質和國家的特殊職能所決定的。今天我們看到，隨著中央提出以科學發展觀統領經濟社會發展全局，需要國家做的事情越來越多了，包括扶助貧困、社會保障、公平分配、保護環境等。在我國，國家在環境保護中的作用一直是一個很受重視和不斷探討的現實和理論問題。那么，為什么在環境保護問題上要特別強調國家的作用？

　　回答這個問題需要追溯到“如何理解環境問題的實質？”這個基本問題上去。環境問題的實質是人與人的利益沖突，這種沖突來自自然環境承載力的有限性與人類個體追求自身利益極大化的天然本性之間的矛盾。當一部分人過度使用環境（例如超標排污）的時候，其他人使用同類環境資源的利益就受到了擠壓或損害，環境問題就出現了。從這個角度看，環境問題表現為人與人的利益斗爭，是一個政治問題。

　　由是觀之，環境問題既然是人與人之利益沖突的政治問題，那么在環境保護方面采取強制性的措施就是國家的天然職能。可以說，環境保護作為一種公益性很強的事業，特別需要“國家”這個擁有特殊公共職能的主體發揮作用。英國左翼思想家佩理?安德森認為：“為什么會選擇國家作為一個反思的中心問題？——十分有必要重提歷史唯物主義的一個基本原理：階級之間的長期斗爭最終是在社會的政治層面，而不是在經濟或文化層面上得到解決。”就是說，作為重大利益沖突的環境問題，不能僅在經濟或文化的層面上尋求解決之道，而必須通過國家的作用而在政治層面上解決問題，也就是說環境保護需要強大的國家意志。

　　在環境保護中，“國家”的概念根據其相對的對象而言有三種不同的含義：一是在國際上作為民族國家的整體代表，體現包含全體國民利益在內的整體環境利益；二是在國內相對于“地方”而言，“國家”代表中央的意志；三是相對于公民、社會而言，“國家”代表進行社會管理的政權系統的取向。

　　國家對于環境保護的重要意義和作用也是通過這3個方面分別表現出來的。

　　首先，在國際上，維護一個國家的正當發展權益和環境權益，雖然各種社會組織或公民個人等都能起到相應的作用，但誰能比“國家”能更有力和有效地做到這一點呢？國家主權是由擁有軍隊等“國家暴力”的國家機器來保障的，因此，國家行為毫無疑問是維護我們在國際上合法的發展權益和環境權益的首要力量。

　　其次，相對于地方行為而言，國家的意愿和行動對于全國環境保護的取向和成效具有決定性的影響，因為國家權力是一種中央權力，國家可以通過這種權力強制性地來貫徹其關于環境保護的決策。雖然地方可能對中央具有合法或不合法的反作用，但地方終究是處在接受和服從的地位。當我們說地方政府應該對轄區內的環境質量負責的時候，實際上已經隱含著一個前提：國家責無旁貸地對整個國家的環境資源具有統籌、指揮、調度、協調的權力，當然也天然地負有保護環境的責任。所以，國家意志在全國各級環境保護行動中具有最為重要的作用。為什么要對干部進行環保績效考核？就是為了向地方發出新的國家意志信號，當這種考核真正能夠對干部的任用產生影響特別是決定性影響的時候，地方的行為就能與環境保護的國家意志達到一致。

　　再次，相對于社會和公民而言，國家無疑也是一種具有強大作用力的力量。公民通過一定的政治程序把環境保護的責任和權利讓渡給“國家”，也就意味著全社會在環境利益受到國家保護的同時也必須服從國家環保法律的約束，這是國家作用的兩重性。只有國家才有立法的權力，因而環保法律在本質上是國家意志的體現。在國家政治理論中，以霍布斯為代表的國家主義理論把國家稱為“利維坦”（巨大的神靈或巨獸），表明國家意志相對于社會和個人來說具有強大和絕對的力量。

　　6 環境保護的國家意志與社會意識

　　強化環境保護的國家意志包含著多種含義：既指強化國家在環境保護中的權威和權力，也指強化國家在環境保護中的責任和行動。在這兩方面，都有一個國家與社會的關系問題——社會怎樣承擔環境保護義務和服從國家治理，以及國家如何對社會擔負環境保護責任并發揮社會力量的作用？這是一個使國家意志與社會意識相統一的問題。在當前環境保護國家意志發生重大變遷的時代，認真思考和探討這個基本問題無疑具有積極的意義。

　　第一，國家意志應突出反映環境保護的社會主流意志。嚴格來說，由于環境問題的實質是利益沖突，所以作為協調和解決這種沖突的國家意志不可能照顧所有各方的所有利益，必然會保護一部分，限制一部分。環境保護的國家意志應該代表社會大多數人的意志，防止國家意志被少數強勢力量所“俘獲”。在這個問題上，目前有些地方政府傾向于保護污染嚴重的企業，實際上就是偏離了社會主流意志，國家應該堅持與這種地方傾向作斗爭。

　　第二，國家應鼓勵和扶持環境保護的社會行動。國家意志對于環境保護至關重要，但不等于國家要包打天下。國家意志不應也不必替代社會行動。實際上，除了政府管制以外，社會大眾也是對污染行為進行抵抗和制約的重要力量，當前的問題在于政府管制由于得到法律授權而表現為顯在的權力，而大眾的力量由于缺乏組織而呈顯分散狀態。國家意志與社會行動相結合，可以形成一種“社會制衡型環境政策”。

　　第三，重視和強化環境保護立法和司法的作用。國家意志包含行政、立法、司法等權力系統的意愿和行動，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》很大程度上解決了行政系統的國家意志問題，但立法、司法系統如何落實科學發展觀加強環境保護，并未見到相應的決定。在很多人（包括很多環保系統人士）看來，我國已經形成了比較完整的環境保護法律、法規，現在的主要問題是執行不力、執法不嚴，因此對策就是強化行政執法能力，嚴格執法。這種看法確有道理，但可能忽視了問題的另一面。執法不嚴固然是突出問題，但環境保護立法也有較大問題，其中最大的問題是立法的理念并未達到科學發展觀所要求的境界（例如沒有在必要的地方提出“環境優先”的方針）。環境保護立法和司法系統非常需要用科學發展觀來統領和更新其工作，甚至需要提出一個類似國務院《決定》的綱領性文件。如果不在立法和司法領域強化環境保護國家意志，那么僅在行政系統方面提升國家意志，其作用的力度是不夠的。

　　第四，增強環境保護的國家承諾。國家承諾是國家在環境保護上提出的自我行動安排和保障條件，是國家意志的重要部分。如前面已指出的，國家層面上的環保法律和環保機構都力所不逮，這是國家承諾可以著力加強的地方。另外，我國近二、三十年來實行了鼓勵地方開展激烈的經濟競爭的策略，這與國家希望地方積極貫徹科學發展和環境保護的意志的愿望是不相容的，故這種策略本身也需要反思。

　　第五，開展關于國家在環境保護中的性質、地位和作用的理論研究。目前我們對于環境保護國家意志的認識是初步的，這與我們缺乏相應的研究有關。對國家環境保護作用的研究實質上是對環境保護國家理論的研究，而國家理論是國家治理的思想基礎。目前，這種研究可以把環境保護國家意志作為主要內容。對于環境保護國家意志，一方面應執行貫徹，同時亦應研究探索之，這是我們應該保持的理性態度。由此來看，從事環境保護理論、政策和科學研究的學者們面臨著重大的責任和機遇。從理論的高度闡述環境保護國家意志的重要意義并從實際應用的層次上提出增強國家意志的方案，這是極其具有挑戰性的工作。