《廣州市規范生態環境行政處罰裁量權基準規定》解讀材料

一、制定的背景、目的及過程

2021年以來，國家和省市陸續修訂了一批生態環境和行政處罰法規規章，我市目前執行的《廣東省生態環境廳關于印發<廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定>的通知》（粵環發〔2021〕7號，以下簡稱《省裁量權規定》）和《廣州市生態環境局關于印發廣州市規范生態環境行政處罰自由裁量權規定的通知》（穗環規字〔2021〕2號，以下簡稱2021年《市裁量權規定》）的生態環境行政裁量權基準規定已經無法適應現有法規規章和生態環境執法工作中的實際需求。

為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號）提出的“實現行政裁量標準制度化、行為規范化、管理科學化”的工作要求，進一步規范我市生態環境行政處罰行為，推進實現生態環境行政裁量權基準全覆蓋，保證行政處罰的公正、公平、合法、合理，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》《排污許可管理條例》《消耗臭氧層物質管理條例》《生態環境行政處罰辦法》《廣東省環境保護條例》《廣州市飲用水水源污染防治規定》等有關規定，結合我市生態環境行政執法工作實際，我局起草了修訂稿的征求意見稿，經征求我市生態環境系統、各區政府、市直有關部門以及公眾意見進行修改完善，并經部門法制機構合法性審查、局務會議審議以及市司法局審查通過后，形成了《廣州市規范生態環境行政處罰裁量權基準規定》（以下簡稱《規定》）。

二、《規定》的執行

（一）執行權限。本市生態環境執法機構生態環境行政處罰裁量權的規范和監督適用《規定》。《規定》所稱生態環境行政處罰裁量權，是指生態環境執法機構在法律、法規、規章規定的行政處罰權限范圍內，對公民、法人或者其他組織（以下稱當事人）違反生態環境行政管理秩序的行為決定是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的權限。

（二）執行標準。行使生態環境行政處罰裁量權，應當符合立法目的，遵循合法、合理、公平、公正、過罰相當、處罰與教育相結合原則。適用法律、法規、規章時，遵循上位法優先、特別法優先、新法優先原則。

案件調查終結前，執法人員應當全面、客觀、及時、公正進行調查，收集能夠支撐行使處罰裁量權規定的有關違法行為、裁量情節、裁量標準或適用條件的證據。處罰裁量權規定的、與違法行為裁量情節、裁量標準或適用條件有關的證據材料或事實情況，因客觀原因（包括：不可抗力；證據材料已遺失、滅失或損毀；當事人或第三人拒不配合調查或拒不提供相關材料等客觀因素）確實難以收集或固定的，實施行政處罰的機關應當結合已經收集的違法行為的證據材料及固定的事實情況作出相應的決定。

違法行為同時具有從重、從輕、減輕處罰情節的，應當將從重、從輕、減輕處罰情節綜合考量后對其作出相應處罰。裁量情節、裁量標準或適用條件無法查明的，該項裁量情形對應的裁量尺度按最低檔次或裁量權重確定。當事人的違法行為同時具有附件規定的不同檔次所列裁量情節、裁量標準或適用條件的，應當先按較重處罰情形確定基礎裁量檔次，再綜合其他裁量情節、裁量標準或適用條件確定最終的裁量數額。

三、制定依據

（一）《中華人民共和國行政處罰法》；

（二）《中華人民共和國環境保護法》；

（三）《中華人民共和國環境影響評價法》；

（四）《中華人民共和國水污染防治法》；

（五）《中華人民共和國大氣污染防治法》；

（六）《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》；

（七）《中華人民共和國噪聲污染防治法》；

（八）《中華人民共和國土壤污染防治法》；

（九）《中華人民共和國中小企業促進法》；

（十）《建設項目環境保護管理條例》；

（十一）《排污許可管理條例》；

（十二）《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》；

（十三）《畜禽規模養殖污染防治條例》；

（十四）《危險化學品安全管理條例》；

（十五）《消耗臭氧層物質管理條例》；

（十六）《醫療廢物管理條例》；

（十七）《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》；

（十八）《新化學物質環境管理登記辦法》；

（十九）《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》；

（二十）《危險廢物經營許可證管理辦法》；

（二十一）《生態環境行政處罰辦法》；

（二十二）《廢棄電器電子產品處理資格許可管理辦法》；

（二十三）《突發環境事件應急管理辦法》；

（二十四）《廣東省環境保護條例》；

（二十五）《廣東省固體廢物污染環境防治條例》；

（二十六）《廣東省大氣污染防治條例》；

（二十七）《廣東省機動車排氣污染防治條例》；

（二十八）《廣東省水污染防治條例》；

（二十九）《廣東省規范行政處罰自由裁量權規定》；

（三十）《廣州市飲用水水源污染防治規定》；

（三十一）《廣州市流溪河流域保護條例》；

（三十二）《廣州市行政規范性文件管理規定》；

（三十三）《廣州市規范行政執法自由裁量權規定》；

（三十四）《國務院關于進一步貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（國發〔2021〕26號）；

（三十五）《國務院關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（國發〔2024〕5號）；

（三十六）《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號）；

（三十七）《生態環境部關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法〔2019〕42號）；

（三十八）《生態環境部 最高人民法院 最高人民檢察院 科技部 公安部 司法部 財政部 自然資源部 住房城鄉建設部 水利部 農業農村部 衛生健康委 市場監管總局 林草局關于印發<生態環境損害賠償管理規定>的通知》(環法規〔2022〕31號)；

（三十九）《工業和信息化部 國家統計局 國家發展和改革委員會 財政部關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業〔2011〕300號）；

（四十）《廣東省農業農村廳種畜禽生產經營許可證發放和畜禽養殖備案辦法》（粵農農規〔2019〕10號）；

（四十一）《畜禽養殖業污染物排放標準》（DB 44/ 613—2024）；

（四十二）《廣東省生態環境廳關于印發〈廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定〉的通知》（粵環發〔2021〕7號）；

（四十三）《廣州市生態環境局關于印發<廣州市生態環境領域輕微違法行為免處罰免強制清單>的通知》（穗環〔2021〕89號）；

（四十四）《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市行政規范性文件制定規則的通知》（穗府辦〔2012〕49號）。

四、修訂理由

（一）系貫徹落實生態環境領域新的法規規章規定，切合我市生態環境行政執法工作需要的必然要求。2021年《市裁量權規定》《省裁量權規定》印發實施后，國家和省市修訂實施了《消耗臭氧層物質管理條例》《生態環境行政處罰辦法》等一批生態環境和行政處罰法規規章。同時，經梳理發現《省裁量權規定》部分裁量權規定確實無法滿足廣州市地方的實際需要，須對2021年《市裁量權規定》進行修訂，并對《省裁量權規定》予以補充。

（二）系貫徹落實黨中央決策部署、堅持公正文明執法、推進生態環境行政執法包容審慎監管和優化營商環境的必然要求。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出要完善包容審慎監管方式。《規定》根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條、第三十三條的規定，積極響應政策要求，以科學細化從輕處罰情節及其裁量標準、嚴格評估減輕處罰的適用和程序要求、制定不予處罰和減輕處罰清單等方式，對改正態度良好、違法行為較輕或輕微的當事人實施包容審慎監管，完善涉案企業的容錯糾錯機制，統籌考慮落實生態環境法律規范要求與推動企業高質量發展之間的關系，進一步優化營商環境。

（三）系堅持嚴格規范執法、應對復議訴訟的必然要求。《規定》嚴格秉持過罰相當原則，總結過往執法及應訴應議的實踐經驗，貼近執法實際，裁量情節及裁量標準按易于執法人員直觀判斷、便利調查取證和盡量與《省裁量權規定》裁量因素保持一致的原則調整，同時突出裁量情節及裁量標準的合理性。

五、對主要內容及形式的說明

《規定》由“正文”及“附件”組成。“正文”不分章，共二十四條。第一部分為第一條至第八條，規定了立法目的、適用范圍、基本內涵、基本原則等。第二部分為第九條至第十六條，規定了一般裁量情節、從重處罰情節、從輕處罰情節及其裁量標準、減輕處罰的適用及其程序以及整改材料復核要求和同類案同罰的要求。第三部分為第十七條至第十九條，針對行政拘留移送和涉嫌環境污染犯罪的移送作出規定，并對扣除辦案期限的認定情形作出明確規定。第四部分為第二十條至第二十三條，內容包括附件組成及裁量權適用的基本規則、《規定》與《省裁量權規定》的適用關系和基本概念解釋說明。第五部分為第二十四條，為《規定》生效時間、有效期規定。

附件有4個，依次為《廣州市生態環境行政處罰裁量權基準》《廣州市生態環境局不予處罰事項清單》《廣州市生態環境局可以不予處罰事項清單》《廣州市生態環境局減輕處罰事項清單》。

六、修訂的主要變化

相較于2021年《市裁量權規定》，正文和附件均有較大變化，主要可歸納為以下幾點：

（一）細化了從輕處罰的適用規定。《規定》在2021年《市裁量權規定》的基礎上，將從輕處罰的適用規定細化成兩條正文規定，根據法律規定和《省裁量權規定》明確從輕處罰情節及其具體的從輕裁量標準，同時明確了承諾守法從輕處罰僅能適用一次、不符合適用《省裁量權規定》正文第十四條第一款規定條件但存在相應從輕處罰情形的降低罰款幅度限制和不重復考慮同一從輕處罰情節的裁量權適用規則。

（二）調整了行政處罰裁量權標準主要內容。在《省裁量權規定》附件1已有的裁量權標準規定的基礎上，制定附件1《廣州市生態環境行政處罰裁量權基準》共43項處罰裁量權標準，補充了《省裁量權規定》未能覆蓋但需要裁量的41項生態環境違法行為的裁量權標準，并調整適用了確無法滿足廣州市行政執法實際的《省裁量權規定》的“未驗先投”和“未驗先投且逾期不改正”的兩項處罰事項的裁量權標準。

（三）更新了行政處罰裁量權基準格式。《規定》根據《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）（國辦發〔2022〕27號）附件要求，在2021年《市裁量權規定》的違法行為、處罰依據、裁量標準等基礎上，增加處罰種類及幅度、裁量階次、實施主體等內容，列明了罰款幅度及其他處罰種類，將裁量權幅度區分為從重、一般、從輕三個檔次，同時將實施主體劃分為市生態環境局和各區政府指定的部門（鎮街綜合行政執法事項）兩類。

（四）制定了可以不予處罰事項清單和不予處罰事項清單。《規定》結合《省裁量權規定》附件2《廣東省生態環境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》、2021年《市裁量權規定》正文第十二條和《廣州市生態環境領域輕微違法行為免處罰免強制清單》既有輕微違法不予處罰之事項規定，僅部分處罰事項在不予處罰或可以不予處罰的歸類上和相應的適用條件上有根據廣州市地區和部門的實際情況和參考《省裁量權規定》的相關裁量因素稍作調整，同時根據工作實際需求新增了3項可以不予處罰事項，形成了附件2、附件3的不予處罰事項清單和可以不予處罰事項清單，相較于2021年《市裁量權規定》細化、補充和調整了《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款的適用條件。

（五）增加了減輕處罰的具體規定和適用基準。《規定》依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條、《生態環境行政處罰辦法》第四十三條規定，參考各地市的減輕處罰的同類規定，結合本市執法實際，在正文部分新增減輕處罰的適用及其程序的規定，并針對市生態環境局3項較為常見且容易被復議、審判機關質疑罰過不當的法定最低處罰數額在60萬元以上的處罰事項制定了《廣州市生態環境局減輕處罰事項清單》，明確了具體的減輕處罰裁量標準。

七、關鍵詞、專業術語詮釋

本規定所稱“當事人”，包括依法被實施“雙罰制”的單位及其直接負責的主管人員和其他責任人員。

本規定所稱“環境敏感區”，按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》第三條規定確定。

本規定所稱“初次違法”，是指第一次有某類生態環境違法行為，范圍限于以同一法律、法規或規章條款項進行查處的違法行為。

本規定所稱“引起附近居民群體性投訴”，是指因當事人的生態環境違法行為引起附近居民對當事人進行投訴，且投訴的人數在5人以上的。

本規定所稱“引發群體性事件”，是指因當事人的生態環境違法行為引發5人以上參與的危害公共安全、擾亂社會秩序的事件。

本規定所稱“造成有效投訴”，是指當事人的生態環境違法行為引發投訴，且經核查投訴屬實的。

本規定所稱“主動承認錯誤、具備悔過情節，并按要求作出守法承諾的”，是指當事人在收到處罰告知之日起五個工作日內（陳述申辯期間），按照處罰機構的形式要求提交了載明當事人承認錯誤、悔過并作出守法承諾的承諾書。當事人作出守法承諾的操作指南及需提交的承諾書模板另行公開。

本規定所稱“認定當事人是否在期限內完成整改”的時間，是指認定當事人是否在責令改正期限內完成整改所需的必要時間。

本規定所稱“小微企業”，按照《中華人民共和國中小企業促進法》及《工業和信息化部 統計局 發展改革委 財政部關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業〔2011〕300號）的相關規定確定。

本規定所稱“畜禽養殖場、養殖小區”的規模定義，按照《廣東省農業農村廳種畜禽生產經營許可證發放和畜禽養殖備案辦法》（粵農農規〔2019〕10號）第十三條規定確定。

本規定所稱“其他畜禽種類折合豬的養殖規模”，按照《畜禽養殖業污染物排放標準》（DB 44/ 613—2024）的相關規定確定。

本規定所稱“A類水污染物”，是指《污水綜合排放標準》（GB 8978-1996）規定的第一類污染物和列入《有毒有害水污染物名錄》的水污染物，以及鉈、銻、鎳、銅、鋅、釩、錳、鈷八種污染物；“B類水污染物”，是指除A類水污染物以外的其他水污染物。

本規定所稱“廢水日排放量”，以當事人廢水排口計量數據為準。無廢水排口計量數據的，其廢水日排放量以日用水量為準；如因大量蒸發、蒸騰或以用水作為生產原料造成排水量明顯低于用水量，且當事人未能提供實際日廢水排放數據材料的，可按日用水量的70%進行折算。

本規定所稱“近兩年”是指以當次行為發生之日為起算點，往前追溯兩個自然年度。

本規定的適用條件、適用情形、處罰標準中“以上”包括本數，“以下”不包括本數。